Як нам облаштувати Київ

Київ на порозі кардинальних змін у його управлінні. І це неминуче - незалежно від того, коли відбудуться вибори міського голови й Київради, та від їхньої політичної конфігурації. Адже конструкція влади, що склалася в столиці, нестерпна для опозиції і незручна для влади.

Статус столиці зумовлює підвищену увагу до органів управління містом з боку уряду і глави держави в усіх країнах світу. І Київ не виняток. Можна було б розглянути варіант перенесення столиці в інше географічно зручне місце, десь у районі Чигирина. Досвід багатьох країн говорить про безсумнівний ефект від такого розділення адміністративної та бізнесової еліт. Однак зауважимо, що в таких країнах була наявна величезна воля керівника держави, який мав мандат довіри виборців, або диктатора. Іншим каталізатором таких змін могла би стати прискорена концентрація людей та ресурсів у центрі, що спричиняло б спустошення інших регіонів країни. Явище, що спостерігається нині з московською агломерацією, яка поглинула вже третину населення Росії і продовжує розростатись як ракові метастази, прирікаючи на відмирання інші території. Київ, на щастя, має кращі перспективи. Як регіональний центр він притягує тільки північну й центральну частини України. Йому досить активно протистоять у ресурсному, технологічному й культурному вимірах Донецьк, Дніпропетровськ і Львів, істотно знижуючи вектор міграції у бік столиці. Поступово оновлює свої позиції регіонального центру, що спеціалізується на розвитку логістики, Одеса. Деякі, хоча й слабкі після вбивства Кушнарьова, шанси на відродження регіональної еліти залишаються в Харкові, який наразі перебуває під впливом харизми Донецька. Отже, Київ має певні обмеження у своїй експансії, що, зрештою, малює непогані перспективи у плані інтеграції України в Європу для регіонів. Знову ж таки, будь-кого, хто посмів би посягнути на сакральність Київських пагорбів, неодмінно звинуватять у блюзнірстві.

Таким чином, Київ приречений нести тягар столиці, залишаючись при цьому першим серед рівних міст в Україні. Столичний його статус зумовлює відмінні від інших міст особливості, характерні й для столиць інших держав:

- високий рівень важливості функціонування столичної влади для центральних органів влади;

- висока ціна рішень органів управління Києва для бізнесу і пов'язаний із цим рівень корупційної вразливості;

- високий рівень соціальної та інженерної інфраструктури, що виділяє Київ у категорію регіонів;

- високий рівень політичної активності, що може стати критичним для ере конфігурації політичних сил.

Щодо Києва вказані особливості столичних міст мають і свою специфіку:

- центральний уряд ніколи не відмовиться від жорсткої присутності й участі в справах місцевого самоврядування, тому пропозиції ліквідувати державну адміністрацію як орган загальної юрисдикції безперспективні;

- концентрація всіх фінансових ресурсів на рівні міського бюджету для забезпечення перерозподілу між дружніми структурами та обмеження контролю з боку депутатського корпусу за діяльністю органів управління, насамперед у частині забудови міста, що стало однією з причин ліквідації районних рад у Києві;

- відсутність фінансової автономії міста - його бюджет дуже залежить від політичної кон'юнктури;

- наявність розвинутої мережі бюджетних установ зумовлює відчутний потік відвідувачів цих установ, які проживають за межами міста;

- спостерігається хаотична забудова околиць Києва, що погіршує його екологічний стан та інфраструктуру;

- відставання законодавства про містобудування від потреб бізнесу й можливостей будівельної індустрії, що зумовлює велику корупційність галузі та хаотичну забудову;

- додаткові підрозділи правоохоронних органів з інших регіонів постійно залучаються для силового придушення акцій опозиційних сил.

Отже, нове керівництво міста та депутатський корпус отримають важкий спадок неврегульованості системи управління столицею. Можна очікувати, що протистояння із центральним урядом та президентом змусять владу пом'якшити свій тиск на органи місцевого самоврядування в столиці шляхом внесення законодавчих змін. Проте вектор цих змін необхідно визначити вже тепер, щоб запропоновані рішення і провладні, й опозиційні сили сприйняли як найбільш коректні й ефективні.

Слід передбачити чітке розмежування повноважень і функцій київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації. Ці посади просто несумісні: адже міський голова обирається киянами для вирішення питань забезпечення середовища їхнього проживання і, отже, є найголовнішою посадовою особою в системі самоврядування. Тим часом голова КМДА призначається президентом, підпорядкований уряду і є представником державної влади в місті Києві. Міський голова очолює виконавчий орган Київської міської ради, а голова КМДА є керівником органу загальної юрисдикції, що виконує державні програми, віднесені до його компетенції, та координує діяльність територіальних підрозділів міністерств і відомств, передусім силових. Поле, де перехрещуються сфери їхньої діяльності, - контроль за законністю актів органів місцевого самоврядування з боку КМДА. Такий контроль передбачено Конституцією України в ст. 119, згідно з якою місцеві державні адміністрації забезпечують "виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади". А в ст. 144 уточнено форму такого контролю: "рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому порядку з одночасним зверненням до суду". Залишається тільки встановити такий порядок, для чого варто скористатися досвідом Франції або Польщі, де представник держави на території (префект у Франції, воєвода у Польщі) має в розпорядженні місяць для того, щоб припинити дію акта органу місцевого самоврядування. При цьому у Франції префект подає до суду, а в Польщі - навпаки, відповідний орган місцевого самоврядування, рішення якого припинено. В Україні Конституції відповідатиме саме перший варіант. Зауважимо, що згідно з Конституцією прокуратура не має контрольних функцій щодо діяльності органів місцевого самоврядування, тому протести на рішення органів місцевого самоврядування прокуратури сьогодні виносять за інерцією, чекаючи законодавчого врегулювання цього питання. Також зауважимо, що акт може бути опротестований тільки з мотивів законності, але аж ніяк не доцільності. При цьому головне - не допустити зловживань з боку голови МДА, щоб контроль, згідно з приписом Європейської хартії місцевого самоврядування, був "домірним". Хоча вимагати цього за неабиякої залежності судів від виконавчої влади наразі дуже оптимістично, але принаймні судові процеси будуть відкритими й прозорими, що дасть змогу фіксувати упередженість чи корумпованість сторін. Зрештою, річище замуленої річки очищається, якщо зробити стік.

Інший необхідний захід - відновлення районних рад у місті Києві - швидше за все, більшість міських чиновників не підтримає: додатковий контроль їм ні до чого. Взагалі, представникам виконавчих органів будь-який представницький орган - як більмо в оці. І найголовніша їхня мета - скомпрометувати народних обранців незалежно від того, про який рівень ідеться: Верховна Рада, міська, обласна, районна чи сільська. Найпростіший аргумент проти існування районних рад - районні депутати дорого обходяться. Безперечно, демократія - недешева конструкція, але тоталітаризм обходиться ще дорожче, і ціна йому - людські жертви. Що ж до реальних витрат на утримання районних рад, то вони мізерні - депутати не отримають платні. Більш єзуїтський аргумент - місто є цілісним організмом, і райони йому не потрібні. Однак насамперед - некоректно розглядати Київ як просто місто: з огляду на повноваження, що їх здійснюють органи самоврядування, та кількість населення це - регіон, тому формування додаткових адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня тут виправдане. Слід також узяти до уваги той факт, що депутати, крім суто представницьких, мають і інші функції, найвагоміша з яких на найнижчому рівні організації самоврядування - контрольна. Обранець повинен жити серед своїх виборців, відчувати, як кажуть, на власній шкірі, всі проблеми жителів свого округу і на них реагувати. Причому якомога швидше, щоб неподобство не стало нормою. Саме він повинен сигналізувати у правоохоронні чи виконавчі органи в разі, наприклад, незаконного будівництва чи торгівлі, викидання сміття чи зливання шкідливих відходів. Також йому треба надати право припиняти такі правопорушення. Однак складання протоколу про адміністративне правопорушення доцільно залишити за відповідними професійними органами - щоб уникнути зловживань з боку депутатів, які не несуть відповідальності за свої дії, на відміну від державних службовців. Розрахунки показують, що кількість населення, яка може бути охоплена таким депутатом для ефективної комунікації в умовах міста, не перевищує 6 тис. Якщо зважити на те, що дієздатним може бути представницький орган, який налічує до 50 депутатів, то сфера діяльності такого органу охоплює територію, де проживає до
300 тис. жителів. Ось вам і район у Києві.

Наведемо й інші аргументи, які виправдовують створення районних рад у Києві, зважаючи на його статус столиці. Це - диверсифікація ризиків, як політичних, так і управлінських. Помилку у вирішенні тих чи інших подібних питань у місті набагато швидше можна виправити, якщо це питання віднесено до відання районів - адже можна проаналізувати досвід успішнішого сусіда. При цьому легше визначити індикатори успіху, адже райони в місті подібні між собою. Знову ж таки, політичне протистояння, що досягло критичної межі, не паралізуватиме діяльності комунальних структур, якщо управління ними здійснюватиметься на районному рівні. Варто також зауважити, що Київрада - швидше політичний орган, ніж розпорядчий, і її рішення нерідко носять суто політичний характер. Тому низку сфер слід віднести до органів, де менший рівень політизованості. Як показує досвід Парижа, надання районним у місті радам повноважень щодо впорядкування території дало б змогу зробити місто атракційним на всій його території. Бо надмірна централізація в Києві залишає місця, цікаві для відвідування, тільки в межах центральної частини міста. І, нарешті, вирішення конкретних питань на найнижчому рівні самоврядування дозволить партіям здійснювати селекцію та виховання кадрів, здатних займатися публічною діяльністю. Досвід інших країн показує, що сходження таких людей щаблями представницьких та виконавчих самоврядних органів робить їх більш відповідальними за свої рішення і рідко коли супроводжується політичною корупцією чи "тушкуванням".

До повноважень районних рад слід віднести середню й дошкільну освіту, первинну медичну допомогу, благоустрій міжквартальних територій, регулювання питань торгівлі та розміщення малих архітектурних форм. Натомість Київрада має взяти на себе ті сфери, які є специфічними і мають загальноміський характер, - школи-інтернати, лікарні, утримання магістралей. Фактично в кожній галузі можна розмежувати - які питання віднести до рівня районів, які - залишити за Київрадою. Наприклад, Генеральний план міста повинен залишитися в компетенції міста, тоді як детальне планування території слід віддати районам. Варто запровадити таку схему взаємодії між Київрадою та районними радами, яка значно зменшує корупційну вразливість рішень публічних органів. Так, доцільно всі акти, що мають нормативний характер, затверджувати Київрадою, а районні ради в межах своєї компетенції мають ухвалювати лише розпорядчі акти. Також у законі слід зафіксувати сфери, які відносяться до районних рад, натомість за Київрадою мають залишитися питання, віднесені до органів самоврядування, за винятком тих, які належать до компетенції районних у місті Києві рад. І останнє щодо районів у столиці - державні адміністрації в районах створювати недоцільно, їхні функції повністю можуть бути реалізовані Київською міською державною адміністрацією.

Загалом, оскільки Київ і Севастополь не мають жорстких конституційних обмежень і регулюються законами, є сенс уже нині, не чекаючи внесення змін до Конституції, застосовувати формулу, передбачену Європейською хартією місцевого самоврядування, згідно з якою місцева влада "в межах закону має повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери її компетенції і вирішення якого не доручено ніякому іншому органу". Це означає, що порядок реалізації таких повноважень повинен регулюватися самою Київрадою, якщо інше не передбачено законом.

Розмежування повноважень державних та самоврядних органів, а також повноважень Київради та районних у місті Києві рад - не єдине питання, яке вимагає законодавчого врегулювання. Необхідно також забезпечити бюджетну автономію Києва. На сьогодні формування бюджету столиці є предметом спекуляцій з боку всіх політичних сил та щорічних домовленостей із центральною владою. Звичайно, у випадку політичного "співжиття" різних за політичними кольорами уряду та Київради збереження таких неформальних відносин розцінюватиметься як елемент політичного шантажу й корупції. Тому необхідно встановити чіткі норми формування відносин між бюджетами країни і столиці. Слід зауважити, що Бюджетний кодекс загалом закріпив основні умови таких відносин - розрахунки видатків, які стосуються соціальної сфери - освіти, охорони здоров'я, культури, утримання установ соціальної допомоги, фізичної культури і спорту, здійснюються за єдиними для всієї країни фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості. З одного боку, цим забезпечується принцип справедливості й неупередженості, закріплений у ст. 95 Конституції України, з іншого - такий підхід не враховує значної відмінності вартості життя в столиці, що певною мірою дискримінує київських бюджетників порівняно зі своїми колегами на інших територіях. Київрада здебільшого пом'якшує цей розрив, доплачуючи працівникам бюджетних установ так звані муніципальні надбавки, яких Мінфін не враховує в розрахунках трансфертів. Також варто зауважити, що істотну роль відіграють програми капітального характеру, які або проходять через субвенції на соціально-економічний розвиток, або ховаються в кошторисах міністерств. Ці програми теж є предметом політичних торгів - питання виділення коштів на будівництво метро чи транспортних розв'язок уряд ставить у залежність від політичної лояльності керівництва міста. Це, зокрема, різко здорожує вартість зведення об'єктів, оскільки не гарантує ні планомірності виконання робіт, ні оплати за контрактами. Тому варто запропонувати нову схему міжбюджетних відносин, яку образно можна назвати "нульовим варіантом". Він полягає в тому, що за бюджетом міста закріплюється 50% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). При цьому - ні вилучення коштів, ні перерахування дотації. Це приблизно на 15-20% більше, ніж згідно з розрахунками за нормативами бюджетної забезпеченості, і відповідає обсягу, який був би, якби враховувалося додаткове, не зареєстроване в столиці, населення, що користується її бюджетною інфраструктурою. Тому норм Конституції фактично буде дотримано. З іншого боку, для забезпечення планомірного фінансування інфраструктурних проектів, з урахуванням того, що через Київ проходять міжнародні магістралі, необхідно гарантувати постійні обсяги фінансування. Якщо проаналізувати видатки на такі програми, здійснені за останні роки і з бюджету Києва через субвенції, і через головних розпорядників коштів державного бюджету, то суми теж будуть сумірні з обсягом, що становить 50% від ПДФО. Ціна питання - близько 8 млрд грн станом на 2013 р. Таким чином, доцільно встановити, що загальний обсяг субвенцій на проекти капітального характеру повинен відповідати вказаному обсягу. Самі проекти мають пропонуватися Київрадою і затверджуватися в додатку до Закону про державний бюджет України. Це гарантуватиме планомірне фінансування проектів, які визначив орган самоврядування, і водночас - залишається істотний вплив і контроль з боку держави. Таким чином, стрічку при здачі в експлуатацію чергового об'єкта перерізатимуть міський голова і представник держави, якому Банкова дозволить такий самопіар.

Розв'язавши питання бюджетної автономії міста, міська влада має бути справедливою і безсторонньою щодо районних у місті бюджетів. Жорстке законодавче регулювання в цьому разі недоцільне, однак має бути додержано загального принципу побудови бюджетної системи - гроші йдуть за повноваженнями. Щодо делегованих - тут досить просто: видатки розраховуються за загальноукраїнськими фінансовими нормативами. Складніше з власними доходами зведеного бюджету Києва. Але що чіткішими й більш формалізованими будуть міжбюджетні відносини, то вищий рівень політичної зрілості демонструватимуть місцеві політики. Треба тільки підказати, що за районними бюджетами варто закріпити частки доходів, на які прямо чи опосередковано впливає керівництво районів. Ідеться про єдиний податок, плату за землю, а також досить рівномірно розміщені по території доходи від ліцензування продажу алкоголю та тютюну.

Звичайно, кардинальним кроком у розвитку місцевих фінансів стало б надання Київраді права регулювати ставки податку на землю, скасувавши при цьому найбільш несправедливий і безглуздий щодо співвідношення доходів і вартості адміністрування податок на нерухомість.

Потребують свого законодавчого врегулювання питання, що стосуються відносин Києва із сусідніми територіями. Це чи не єдине місто, де Генеральний план охоплює не тільки його територію в адміністративних межах, а й територію сусідніх сільських, селищних, міських рад. І хоча місто постійно намагається розширити свої межі, вирішення цього питання в нинішньому законодавчому просторі наражається на протидію сусідніх рад і Київської обласної ради, не зацікавленої у зменшенні території свого впливу. Це тупикова ситуація, і ніякі переговори між міським та обласним керівництвом тут не допоможуть. Єдиний вихід - залучення арбітра більш високого рівня. Необхідно законодавчо закріпити, що межі Києва встановлюються рішенням Верховної Ради України за подання Кабінету міністрів після проведення консультацій між Київською обласною радою та Київрадою. До слова, сам Генеральний план міста теж має бути погоджений якщо не Кабінетом міністрів, то принаймні профільним міністерством. Адже на його підставі Кабінет міністрів повинен встановити приміську зону Києва, де основні документи щодо використання землі - генеральні плани населених пунктів і плани використання земель - має погоджувати виконавчий орган Київради.

І, нарешті, про зміни у виборчій системі. Особи, які обираються, повинні мати досить великий запас легітимності. Особливо це стосується міського голови, котрий є ще й окремим інститутом публічної влади. Тому вибори за мажоритарною системою абсолютної більшості, тобто в два тури, - давно назріла проблема. Також за мажоритарною системою доцільно обирати депутатів районних у місті Києві рад, адже основна їхня функція - контрольна, і зв'язок з територією тут відіграє вирішальну роль. А ось депутатів Київради варто обирати виключно на пропорційній основі, адже Київрада - досить політизований орган. А посилення її ролі як нормотворчого органу якраз і вимагає політичної відповідальності. Та й ціна мандата в цьому разі буде набагато нижчою.

Запропоновані законодавчі зміни не повинні стати предметом політичної гри. Це, швидше, встановлення правил гри, які дають можливість почати формувати місцеву партійну політику. Хоча це вже питання зрілості нашого політикуму, його готовності прийняти ці правила або й далі бавитися в захопливу гру без правил і без майбутнього для країни.