Голий король?

Чому від теперішнього керівника КМДА чи нового мера Києва мало що залежить, та як знайти мільярди гривень для наповнення міського бюджету?

Фундація "Відкрите суспільство", що вже чотири роки поспіль досліджує київський бюджет, пропонує своє бачення викликів і можливостей, які стоять перед київською громадою напередодні чергових виборів міського голови та початку планування бюджету Києва на 2014 рік.

Перефразовуючи британського класика геополітики Гелфорда Маккіндера, можна сказати: "Той, хто керує в Києві, той має контроль над Україною". Київ - ключовий форпост для отримання контролю над державою. Однак чи треба захоплювати Київ, щоб його контролювати? За теперішніх правил гри в державі міський голова Києва - цілком контрольована центральною владою фігура. І не має значення, кого оберуть міським керівником кияни. Без зміни правил гри кияни вчергове будуть розчаровані своїм вибором, оскільки за нинішньої ситуації від міського голови мало що залежить, як і від громади Києва, яка фактично усунута від формування бюджетного процесу.

Напевно, усвідомлюючи, що здобути більше ніж 10% підтримки в Києві буде складно, команда Партії регіонів вирішила зробити посаду столичного голови номінальною - такої собі англійської королеви. Таким чином, керівник Києва перетворився з самостійної фігури (адже столиця є донором державного бюджету) на одного з рядових прохачів коштів на потреби громади. А кошти зазвичай дають з урахуванням бізнес-інтересів чиновників і депутатів, які мають вплив на ухвалення рішень у державі. І тому нелогічно за такої ситуації говорити про реальне врахування інтересів і потреб київської громади при формуванні й здійсненні бюджетної політики.

По суті, чинний міський голова Києва є "голим королем", від якого не так уже й багато залежить. Правило політичної відповідальності диктує, що для виконання взятих передвиборних обіцянок потрібно мати відповідні ресурси й повноваження. Що має теперішній очільник Києва? Бюджет, владна вертикаль, основні постачальники публічних послуг і благ для міста перебувають під контролем осіб, впливати на яких керівник столиці не може. Може хіба що просити, не більше!

Тому фіаско подібно до Л.Черновецького, який, втративши почуття реальності, став грати свою гру, може чекати як на О.Попова, так і на будь-якого іншого мера за наявних правил гри. Для цього достатньо лише почати лобіювати інтереси "своїх", а не потрібних людей і структур або реально піклуватися про потреби громади.

Що треба змінити у правилах гри, аби керівник міста дбав не про те, як задовольнити ненаситні потреби бізнес-структур, котрі представляють інтереси чиновників і депутатів, а про благо громади, котра довірила йому високу посаду й очікує виконання даних обіцянок?

Яким повинен бути київський бюджет?

Бюджет Києва є основним інструментом реалізації політичних обіцянок призначеного або обраного керівника міста. Без контролю над ним будь-які красиві передвиборні обіцянки й харизма нічого не варті, крім як засіб здобуття влади в столиці.

Щоб зрозуміти, кому вигідні теперішні правила гри в Києві, треба вміти побачити за холодними цифрами бюджету Києва гарячі інтереси певних депутатів, чиновників, соціальних груп і бізнес-структур. А тим часом бюджетна політика в Києві має три основні проблеми.

1. Бюджет столиці є нереалістичним і не виконувався впродовж шістьох останніх років. Якщо керівник підприємства рік у рік не виконує поставлених акціонерами фінансових показників, то вони його або звільняють або мотивують підвищити рівень професійної кваліфікації. За часів Черновецького-Попова бюджет столиці не виконується попри регулярне внесення до нього чи не щомісяця змін. Загалом, протягом 2008–2012 рр. загальнокиївський бюджет отримав на 21,6 млрд грн менше від запланованих показників, що перевищує бюджет Києва на 2013 р. на 20%.

2. Частка боргового навантаження на бюджет неухильно зростає, а контроль за витрачанням коштів у 2012 р. послабився. Бюджет повинен відображати реальну картину надходжень до нього, а видатки - оптимізовані. Київський бюджет штучно "надувається" з допомогою фінансових інструментів у формі нових боргових зобов'язань та трансфертів з державного бюджету в інтересах окремих бізнес-груп. Ефективність витрачання коштів на будівництво інфраструктурних об'єктів за кошти бюджетних трансфертів (доріг, розв'язок, мостів, шкіл тощо) повинна бути під пильною увагою як органів державного контролю, так і громадськості. Не секрет, що домінує практика завищення цін на будівництві та реконструкції подібних об'єктів не менш як на 30%, що спричиняє невиконання технологічних вимог до якості робіт. Тому маємо "віденський бал" на київських дорогах, асфальт з яких цього року зійшов разом зі снігом. Фактично обсяги трансфертів на інфраструктурні об'єкти можна було б зменшити на 30% у разі підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів. Із 10,8 млрд грн трансфертів (41,4% з 26,1 млрд грн доходів бюджету Києва 2012 р.) можна було б ефективно використати 7,6 млрд грн, а 3,2 млрд грн спрямувати на підвищення зарплат, оплату різниці в тарифах, соціальну допомогу тощо. Тобто 3,2 млрд грн можна було б заощадити, якби раціонально витрачати кошти та запобігти корупційним ризикам при закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти.

Міська влада не оприлюднює повних даних про структуру та обсяги заборгованості столиці, що перевищила 8 млрд грн і становить 40% дохідної частини київського бюджету. Крім того, до суми боргу міста слід додати обсяги заборгованості таких комунальних підприємств, як "Київпастранс", "Київський метрополітен" та ін., що, за оцінкою народного депутата Наталі Новак, сягають 4 млрд грн.

3. Бюджет і бюджетний процес повинні стати прозорими й відкритими для громади, а сам бюджет - зрозумілим. Пересічний киянин має розуміти, чому він сплачує податки. Інакше ніяка податкова не змусить його їх сплачувати в повному обсязі. Це стосується не лише бюджету, а й вимог до прозорості та відкритості інформації, щодо регулювання відносин власності в Києві, включно з договорами з додатками, які містять розрахунки тарифів з постачальниками публічних послуг і благ ("Київенерго", "Київгаз", "Київводоканал" тощо.)

Докладніше з іншими проблемами бюджетної політики в м. Києві та оцінкою відповідності бюджету Києва схваленому Радою керівників МВФ "Кодексу належної практики щодо забезпечення прозорості в бюджетно-податковій сфері" можна ознайомитися в публікації "Бюджет та бюджетна політика Києва - 2012: виклики та можливості".

Основі резерви поповнення
бюджету міста:

Податок на доходи фізичних осіб та плата за землю

Податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) і плата за землю є основними дохідними статтями міських бюджетів. Керівництво Києва, бюджет якого є донором державного бюджету, змушене стояти в черзі за трансфертами з цього ж держбюджету.Одне діло, коли мер представляє одну й ту саму партію, що й глава держави та уряду, а інше - коли цю посаду обійматиме опозиціонер. Проблеми з отриманням коштів з бюджету на потреби бюджетних установ в обласних центрах України є звичною реальністю.

Податок на доходи
фізичних осіб

Основним джерелом наповнення дохідної частини бюджету Києва традиційно є надходження від сплати податку на доходи фізичних осіб, проте "виборчого" 2012 року найбільші надходження до бюджету столиці були за статтею "офіційні трансферти".

Частка коштів, яку Київ передавав до державного бюджету, становила у 2008–2010 рр. від 25,7% до 36,5%. Коли врахувати, що в 2011 р. до бюджету держави надійшло ще 6,2 млрд грн (50% надходжень ПДФО, одержаних на території м. Києва), то побачимо, що впродовж 2008–2011 рр. столиця перерахувала до державного бюджету на 14 млрд грн більше, ніж отримала як офіційні трансферти!

Нескладні обчислення показують, що в 2012 р. за умов утримання в бюджеті Києва 100% надходжень від ПДФО, потреба у перехресних платежах (перерахуванні коштів до державного бюджету й офіційних трансфертах з державного бюджету до бюджету столиці) була б мінімальною або й узагалі відпала б.

Представники київської громади, незалежно від партійного забарвлення, повинні домогтися змін до Бюджетного кодексу, які дали б можливість залишати в бюджеті Києва 100% податку на доходи фізичних осіб. Контроль 100% надходжень від ПДФО дасть змогу керівникові Києва перестати бути залежним від трансфертів з державного бюджету, а отже, розв'яже йому руки для виконання власних передвиборних обіцянок.

Плата за землю

Не краща ситуація і з київською землею, яка повинна б стати другим після ПДФО джерелом генерування доходів. За різними оцінками, з 84 тис. га землі, що належать Києву, земельні відносини оформлені з 18–25%.

Ті, в кого земля в оренді (комерційні структури та державні організації), сплачують від 3 до 12% оціночної вартості землі. І це при тому, що оціночна вартість землі для багатьох наближених до влади бізнес-структур була занижена в кілька разів!

Ті, в кого земельні ділянки у власності (а також бюджетні організації), сплачують 1% земельного податку.

Площа неоформлених земельних ресурсів столиці становить 75–80%. Реальні доходи можна отримати за 20–25% площі, яку становлять землі житлової та громадської забудови, а також землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення, на які, за оцінками заступника голови КМДА Р.Крамаренка, можна встановити ставку плати за землю в розмірі 3–12%. Таким чином, обсяги надходжень до бюджету від плати за землю буде істотно збільшено - від 2 до 6 млрд грн на рік.

Проте, за інформацією Головного управління Міндоходів і зборів у м. Києві, майже 1400 суб'єктів господарювання не погодились на оформлення документів на земельні ділянки, а ще 600 - відмовилися переглянути договори оренди в частині встановлення плати за ставкою 3%, що призводить до втрат бюджету на суми, відповідно, 300 та 260 млн грн.

У 2012 р., згідно з Програмою використання та охорони земель міста Києва на 2011– 2015 рр. (надалі - Програма), доходи столичного бюджету від орендної плати юридичних та фізичних осіб за землю очікувались на рівні 1400 млн грн, проте міська влада спромоглася отримати 1225 млн грн, тобто на 175 млн грн, або на 12,5%, менше. Ще гірші показники виконання вищезазначеної програми в частині отримання доходів від продажу землі, яких надійшло лише 17,7% обсягів від прогнозованих (майже 124 млн грн при прогнозованих 700 млн грн).

Ситуація не поліпшилася і впродовж перших семи місяців 2013 р. З припиненням із початку року повноважень на ведення Державного земельного кадастру в Києві та реєстрацію прав на земельні ділянки міська влада втратила контроль і доступ до інформації про облік та використання земель у місті. За статтею "плата за землю" до міського бюджету надійшло на 247 млн грн, або на 18,1%, менше, ніж за аналогічний період 2012 р. За січень-липень 2013 року до бюджету було перераховано лише 25 із запланованих 520 млн грн за продаж землі (орієнтир Програми дорівнює 755 млн грн). Отже, на 01.08.2013 р. річний план із продажу землі не було виконано й на 5%!

Невирішеність питання нормативної бази про проведення аукціонів негативно позначилася на продажі земельних ділянок несільськогосподарського призначення і призвела до недоотримання надходжень до бюджету за цією статтею доходів.Як наслідок, інвестори, яким потрібні земельні ділянки для будівництва чи для інших потреб, стають заручниками тіньових домовленостей в мерії та з керівниками фракцій і груп у Київраді. Суми відрахувань за такі послуги обчислюються мільярдами гривень. Одним з індикаторів, за яким можна оцінити обороти коштів на цьому тіньовому ринку, може слугувати стаття бюджету "Благодійні внески, гранти та дарунки, отримані бюджетними установами". За цією статтею у 2012 р. до бюджету Києва офіційно надійшло майже 582 млн грн, при очікуваних 70 млн грн. Якщо такі суми було офіційно внесено благодійниками до бюджету Києва, то можна тільки уявити, які суми залишилися в тіньовому обороті. За інформацією експертів, при Л.Черновецькому для отримання земельної ділянки треба було занести потрібним особам 500 –700 тис. дол. США.

Окремої уваги заслуговують пільги зі сплати земельного податку, які надаються комунальним підприємствам. За словами Р. Крамаренка, 7% земель Києва закріплені за комунальними підприємствами (приблизно 6 тис. га.) За них за ставкою плати за землю 1% бюджет Києва міг би отримувати ще принаймні 3 млн грн.

У 2010 р. київська міська влада надала понад 160 комунальним і державним підприємствам, організаціям та їхнім структурним підрозділам пільги зі сплати земельного податку на загальну суму 593 млн грн. У 2012 р. пільги зі сплати земельного податку було надано 130 комунальним підприємствам.

Докладніше з іншими можливостями для підвищення доходів бюджету можна ознайомитися ТУТ.

Можливості
для зменшення
видатків бюджету

Резерви для зменшення видатків бюджету є, але влада про них ані пари з вуст. 2012 р. на потреби ЖКГ було виділено аж 5,8 млрд грн. За таку суму можна було б провести термомодернізацію всіх київських багатоповерхівок (крім нових) або замінити 2800 км зношених тепломереж (потреба оцінюється в 3 млрд грн.) Однак 4,8 із
5,3 млрд грн було отримано як субвенцію та передано як компенсацію різниці в тарифах, з яких "Київенерго", що контролюється олігархом Р.Ахметовим, отримав 3,6 млрд грн. Тим часом у 2012 р. "Київенерго" проклав тільки 75 із 2800 км труб, що експлуатуються 25 і більше років і потребують негайної заміни.

Не менше питань викликає оцінка "різниці в тарифах". Досі немає нормативного документа, який визначав би чітку методику розрахунку НКРЕ так званого "економічно обґрунтований тарифу". Інформація про методику й калькуляції розрахунків тарифів, що йдуть як додатки до відповідних рішень та договорів між містом і постачальниками послуг, перебувають під грифом "для службового користування". Відкриття методик розрахунків тарифів для "Київенерго", "Київводоканалу", "Київгазу", "Київського метрополітену", "Київпастрансу" та інших підприємств міста, як і власне калькуляцій, - реальна можливість значно оптимізувати витрати бюджету. Можливо, тоді постачальники послуг для киян більше думатимуть не про "надування" витратної частини у своїй господарській діяльності задля отримання компенсацій із бюджету, а подбають про підвищення економічної ефективності, оновлення зношених основних фондів тощо.

У 2009 р. Контрольно-ревізійне управління в місті Києві виявило порушень фінансово-бюджетної дисципліни у столиці на 1,3 млрд грн, а за січень-жовтень 2010 р. - на 1,38 млрд грн. Характерно, що в 2011 – 2012 рр. Державна фінансова інспекція у м. Києві Міністерства фінансів України масштабних перевірок діяльності київської міської влади не проводила, а Головне управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту КМДА на початку 2012 р. оцінило загальну вартість завданих збитків на 21 млн грн, тобто у 65 разів менше від показників КРУ в 2009 – 2010 рр. Можна припустити, що "свої" бізнес- структури, які отримали доступ до міського бюджету, забезпечують ефективний фінансовий менеджмент ресурсів і добре відчувають політичну кон'юнктуру, а претензії до їхньої роботи виникнуть після зміни влади в Києві, як це зазвичай буває. Чого тільки варте асфальтування доріг у Києві, які почали руйнуватися через півроку після їх підготовки до ЄВРО-2012!

За експертними оцінками, тіньові схеми формування тарифів без їх публічного оприлюднення для ключових постачальників комунальних благ та послуг киянам, таких, як "Київенерго", "Київодоканал", "Київгаз", "Київський метрополітен", "Київпастранс", призводять до їх завищення. І отримана компенсація різниці в тарифах на суму 3,6 млрд. грн АК "Київенерго" у 2012 р. є лише одним із фактів. Це лише один із постачальників благ і послуг для киян! Збитки, яких зазнає бюджет Києва від непрозорого механізму формування тарифів та неврахування реальних потреб громади, вимірюються мільярдами гривень щорічно. Зокрема,нині в Києві немає приладів, які дозволяють точно вимірювати кількість виробленого тепла. Ця величина обчислюється приблизно, за обсягами використаного природного газу і за показниками ефективності обладнання, а потім ділиться на загальну кількість квадратних метрів житлової площі. За експертними оцінками, внаслідок такої неточної методики розрахунків переплати киян за тепло становлять 500 –700 млн грн за опалювальний сезон. На сьогодні будинкові лічильники тепла встановлено тільки в 36% будинків.

Докладніше з іншими можливостями для оптимізації витрат бюджету Києва без шкоди для киян можна ознайомитися ТУТ.

Ручне управління Києвом: кому це вигідно, і що робити?

Риторичне запитання і проста відповідь: ручне управління Києвом вигідне центральній владі, яка таким чином може контролювати будь-якого керівника міста і принагідно знаходити цапа-відбувайла за всі свої прорахунки. Досить тільки пригальмувати той або інший трансферт із бюджету, щоб бюджетники на власних доходах відчули "турботу" міської влади, або не виділити вдосталь коштів на поточний ремонт доріг після зими. І хто розбиратиметься в тому, що гроші до бюджету Києва не перераховані з держбюджету?

Централізація фінансових потоків та переважне фінансування інфраструктурних статей бюджету, зокрема ЖКГ, за рахунок спеціального фонду, що в 2012 р. на 60% наповнювався за рахунок трансфертів із державного бюджету, робить будь-якого керівника Києва лобістом інтересів не громади, а фінансово-промислових груп. Це логічно, бо саме лобісти можуть гарантувати керівникові столиці стабільність у місті та дотримання певних тіньових домовленостей. Зрозуміло, що за таких умов говорити про можливості очільника Києва впливати на ефективність видатків бюджетних коштів просто несерйозно, адже кошти виділяються під певні бізнес-структури лобістів.

А що роботи, коли міський керівник почне грати свою гру, не зважаючи на центральну владу, або почне нехтувати взятими зобов'язаннями в інтересах власних чи наближених до нього бізнес-структур? Така ситуація мала місце за Л.Черновецького. Здається, тоді центральна влада є благом для киян? Так, вона може бути лише тимчасовим благом, але після витіснення конкурента з політичного ринку (як у випадку з Л.Черновецьким) та приборкання більш-менш самостійних гравців (як секретар Київради Г.Ґерега після "наїзду" СБУ на ії гіпермаркет "Епіцентр") ситуація знову стає такою ж невигідною для громади, як і в часи попереднього керівника. Основна проблема саме у централізації фінансових потоків, фактичній непідзвітності депутатів Київради киянам і в слабкості інститутів громадянського суспільства та лобістських організацій. Саме їхня низька спроможність контролювати обіцянки та голосування депутатів міськради, процес формування та виконання бюджету і є тим слабким місцем, на якому грає кожен із керівників міста, обіцяючи або "гречку", або "нові станції метро і розв'язки".

Кияни мають нарешті перестати оцінювати мера як представника тієї або іншої політичної сили, а звертати увагу на його здатність ефективно управляти бюджетними коштами й іншими ресурсами громади (землею, власністю, транспортом тощо), залучати інвестиції і впроваджувати інновації, створювати нові робочі місця та підвищувати зарплати працівникам (бажано не за рахунок "подачок" від Кабміну). Тоді буде сформовано платформу для конкуренції бачень політики розвитку Києва, а не звалювання всіх "гріхів" на попередника і продовження повторення через певний час тих самих помилок. Тоді підставою для оцінювання міського голови стане його здатність гарантувати забезпечення конкретних цифр наповнення бюджету й ефективно витрачати зібрані кошти. За таких правил гри міський очільник буде справжнім королем у місті, а не маріонеткою в руках центральної влади. А кияни не будуть вкотре розчаровані у своєму виборі.

Фундація "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua четвертий рік поспіль аналізує бюджетну політику в м. Києві та стан реалізації міських цільових програм. 2013 р. підготовлено черговий аналіз бюджету Києва. Цією статтею ми ініціюємо громадську й експертну дискусію щодо того, яким має бути бюджет Києва -2014. Ваші пропозиції пропонуємо надсилати на електронну пошту: osf55@ukr.net. На наше переконання, бюджет Києва-2014 має бути сформований після проведення дієвих бюджетних слухань з участю киян.