ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ: РЕЗЕРВИ ЕФЕКТИВНОСТІ

Закінчилася друга сесія Верховної Ради України. На мій погляд, результати її роботи неоднозначні як із політичного погляду, так і за результатами законотворчої діяльності.

Так, попри досить тривалий період тимчасової недієспроможності парламенту, спричиненої втручанням у його діяльність президентських структур, депутатам удалося затвердити бюджет-2003, ухвалити Цивільний і Господарський кодекси, цілу низку інших законодавчих актів. Тим часом результат міг бути набагато вагомішим. І справа не лише в причинах політичного характеру, хоча вони є найпринциповішими. Практика роботи Верховної Ради четвертого скликання показує, що депутатський корпус може працювати набагато ефективніше. І резерви цієї ефективності — у самій організації законотворчого процесу.

Як людина, що має достатній досвід роботи в бізнесі, я звик завжди аналізувати свої дії з погляду їхньої раціональності й результативності. Дві парламентські сесії дали досить матеріалу для аналізу. Тож хотілося б поділитися деякими міркуваннями стосовно того, як наблизити законодавчий процес до потреб суспільства, як його систематизувати, які інструменти й механізми потрібно задіяти.

Передусім це питання класифікації вхідних законопроектів. Ми всі чітко бачимо, що аналізовані парламентом законопроекти нерівнозначні. Не можна, приміром, поставити знак рівності між законопроектами про зміни до Конституції і про захист прав на породи домашніх тварин, хоча, ясна річ, усі закони важливі.

Тож дуже корисно було б розділити всі внесені законопроекти на кілька категорій, скажімо, п’ять-сім. Найважливішою підставою для такої класифікації повинна стати соціальна значимість кожного документа. Необхідно відпрацювати чітку систему критеріїв, за якими кожен законопроект можна було б віднести до певної категорії: актуальність законопроекту, його суспільна затребуваність; соціальна результативність проекту (відчутність очікуваних результатів для суспільства); ступінь впливу проекту на правовідносини у певній сфері («системотворні» — «точкові» проекти); масштаб нововведень, пропонованих проектом, потреба в супутніх змінах в існуючому правовому полі; потреба в ресурсному забезпеченні («витратність») проекту.

За такою схемою Конституція та всі кодекси можна було б віднести до першої, найвищої категорії. Сюди я також відніс би закон про вибори, закон про Президента, бюджет, базові законопроекти соціального характеру.

Для кожної категорії законопроектів слід визначити свою процедуру, графік розгляду, якими буде передбачено різні трудозатрати для різних законів. Вважаю неправильною нинішню практику, коли на закон про брухт або закон про порти, які кимось відверто лобіюються, ми марнуємо величезну кількість часу в сесійному залі. А обговорити важливіші для суспільства законопроекти ми вже не встигаємо.

На мій погляд, розгляд таких масштабних законопроектів, як, скажімо, кодексів, повинен починатися з наукових конференцій або «круглих столів» за участю народних депутатів, учених, експертів, подібно до тих заходів, які проводить, приміром, Центр Разумкова. Після цього можна передбачити розширене засідання профільного парламентського комітету, ще одне засідання комітету, тепер вже в його штатному складі, і, нарешті, винесення в сесійний зал.

Причому засідання Верховної Ради щодо законопроектів першої категорії потрібно планувати на повний сесійний день. Цього дня в залі виступатимуть із різними думками, обгрунтовуватимуть їх, надаватимуть схеми, діаграми, цифри — тобто вестиметься напружена спільна робота з обговорення законопроекту. Статті, дискусії навколо яких закінчено й немає принципових суперечностей, можуть доповідатися та ставитися на голосування. Питання, у яких залишаться розбіжності, обговорюються далі, доти, поки буде знайдено прийнятний варіант. При цьому кожен депутат повинен мати право висловити свою думку.

На законопроекти, які буде віднесено до нижчих категорій, необхідно витрачати менше часу. Скажімо, після обговорення протягом половини сесійного дня можна ставити питання на голосування.

На моє однозначне переконання, яке поділяє більшість моїх колег, «четверги для голосування» — це цілковита профанація парламенту. Народні депутати не мають фізичної можливості розібратися навіть у переліку тих законопроектів, які ставляться на голосування, а про їхній зміст годі й говорити. Це перетворює парламентаріїв на «кнопконатискачів», завдання яких просто вставити картку й тицьнути на кнопку «за».

Адже в день голосування законопроекти не доповідаються системно. І часто виходить так, що депутат не зміг бути присутнім на сесії в день обговорення закону, а рішення щодо нього приймати однаково мусить. А позаяк усі законопроекти різнорідні, то моментально дійти обдуманого, обгрунтованого рішення дуже складно. Тож часто депутати знову втягуються в обговорення, і в результаті витрачають удвічі більше часу, ніж якби рішення приймалося відразу після обговорення. Тобто, повторюю, голосування тільки в один день тижня, по четвергах, — абсолютно невиправданий підхід, який необхідно терміново змінювати.

Народні депутати повинні наперед знати: на яке число призначено розгляд конкретного кодексу, якому буде присвячено цілий день. А наступного дня, скажімо, відбудеться розгляд групи невеличких законопроектів, на кожний із яких відведено по годині.

І все це відповідно до проведеної класифікації законопроектів за категоріями, виходячи з їхньої соціальної значимості, критеріїв, про які говорилося вище. Тоді ми побачимо: якщо на законопроект, віднесений, приміром, до п’ятої категорії, потрібно на розгляд п’ять годин, то це означатиме, що він просто не готовий до розгляду, не доведений до потрібної кондиції.

Зробити обговорення законопроектів більш кваліфікованим, осмисленим, допомогла б і їх тематична організація. Верховна Рада не повинна займатися «латанням дірок» у тій чи іншій сфері. Адже часто буває так: сьогодні ухвалили закон, завтра вносимо до нього зміни, післязавтра вже приймаємо новий. Потрібен планомірний, системний підхід.

Скажімо, існують проблеми для металургійної галузі. Давайте розглянемо цю групу проблем, згрупуємо їх, розробимо й затвердимо концепцію. І виходячи вже з неї, ухвалимо зміни до десяти різних законів, які регулюють діяльність цієї сфери. Дамо людям інструмент, аби вони могли відразу ж почати працювати.

Аналогічно зібрали всі проблеми банків і страхових компаній, пенсійних фондів, об’єднали їх. Принаймні за тиждень дали депутатам матеріали для ознайомлення. І призначеного дня попрацювали над усіма законами, що стосуються тільки цієї проблеми. Тоді депутатам буде набагато легше орієнтуватися: вони вже «в матеріалі», а доповідачі лише ведуть їх по ньому. У результаті парламентарії прийматимуть обдумані рішення, а не працюватимуть придатком до своєї кнопки.

Дуже багато в плані раціональної організації, підвищення ефективності законодавчого процесу могло б дати більш широке впровадження комп’ютерних технологій. Вони дозволять нам дуже серйозно модифікувати регламент, зробити його ефективнішим. Візьмемо хоча б запис на виступи. Сьогодні часто буває: натиснули кнопки — і в списку з десяти виступаючих опинилося п’ять представників однієї фракції. Виходить, що депутати тільки їх і слухають. Це, по-моєму, не дуже правильно, а внести потрібні зміни в програму системи «Рада» нескладно.

Якщо на впровадження комп’ютерних технологій ще потрібні якісь кошти й час, то реалізація пропозицій щодо класифікації законопроектів, зміни порядку їх розгляду не вимагає великих зусиль. І те, що для цього треба вносити зміни в чинний Регламент Верховної Ради, у даному випадку не є перешкодою. Регламент, хоч який він був би, діє, і це добре. Але ті принципові підходи, про які говорилося вище, повинні стати предметом обговорення серед депутатів, і, якщо знайдуть підтримку, впроваджені в практику. За великим рахунком, можна на першому етапі обійтися й без змін до Регламенту, діяти, не виходячи за рамки цього документа.

Сьогодні в парламенті є такий орган як погоджувальна рада. І якщо на ньому депутати про щось домовляться, то ніхто не заважає раді прийняти відповідне рішення, а фракціям — його виконати. Я загалом не починав би реалізацію своїх пропозицій із внесення змін до Регламенту. До цього потрібно підходити поступово, апробувати запропоновану модель. І коли ми побачимо її роботу на практиці, переконаємося в позитивах і виявимо слабкі місця, тільки тоді можна ставити завдання підготовки змін до Регламенту. Якщо ми почнемо діяти в цьому напрямі вже на нинішній сесії, то такі зміни можна було б напрацювати за літній період, зокрема й щодо впровадження комп’ютерних технологій.

В очолюваному мною підкомітеті з небанківських фінансових організацій уже опрацьовуються такі підходи при формуванні програми роботи на 2003 рік. Ключовим у ній стане законопроект, що дозволить серйозно змінити ситуацію в галузі. І процес його розгляду ми хочемо почати саме з проведення «круглого столу» із залученням широкого кола експертів.

Пропонуючи нововведення в механізм парламентської діяльності, я усвідомлюю, що в окремих читачів може з’явитися запитання: для чого це мені, члену фракції, яка не входить у парламентську більшість і з цієї причини не несе відповідальності за діяльність Верховної Ради? Відповідь на це запитання значною мірою пов’язана з останніми подіями в парламенті наприкінці минулої сесії, коли нам, усупереч бажанню однієї з пропрезидентських фракцій, удалося налагодити законодавчу роботу і зняти з депутатського корпусу звинувачення в недієспроможності.

Ми — в опозиції, але в будь-якому випадку ми не в меншості. Постійної більшості в цій Верховній Раді не буде, більшість завжди виникатиме, виходячи з ситуації. Технології законодавчої діяльності, про які ми говоримо, і зможуть зблизити депутатів, котрі перебувають на ідеологічно й економічно близьких позиціях, але штучно розведені по різні боки внутрішньопарламентських барикад. Ці технології можуть стимулювати створення нової, реальної, тож і ефективної, більшості. У неї ввійдуть люди, кожен із яких зможе реалізувати свої знання й досвід через пропоновані сьогодні механізми.

Фракція «Наша Україна» уже готує цілу низку надзвичайно важливих законопроектів, що стосуються різних сфер, і планує їх у першу чергу розглянути в сесійному залі. Серед таких законопроектів буде, ясна річ, закон про вибори, адже багато нинішніх політичних проблем є результатом недосконалості нашого виборчого законодавства.

Наведу один приклад — унікальний результат виборів у парламент. Я не буду знову говорити про перемогу «Нашої України». Але результат у цифрах справді заслуговує на увагу. Уявімо Верховну Раду як акціонерне товариство, де кожен із виборців, що проголосували, має один голос. Так от, за нашими підрахунками, у більшості нині нараховується близько 11 млн. голосів, а в опозиції — майже 17 млн. І це попри те, що, виконуючи підрахунки, ми передали більшості й голоси тих депутатів-мажоритарників, котрі перейшли туди з опозиційних фракцій. Природно, що голоси «перебіжчиків» із партійних списків ми більшості не передавали, оскільки люди голосували не за них персонально, а за партії та блоки. Приміром, коли виступає депутат Стоян, то біля його прізвища досі пишуть: «Виборчий блок Віктора Ющенка «Наша Україна».

Тобто, очевидна цілковита дискредитація волевиявлення народу — за тих людей, котрі нині в «більшості», проголосувало близько 27—28% виборців. Думаю, такою «перемогою» навряд чи може похвалитися якась інша країна, де загалом проводяться вибори. Якщо на останніх президентських виборах у США різниця між переможцем і переможеним становила 100 тисяч чоловік, то в Україні «переможці» на шість мільйонів голосів відставали від «переможених». Ось що таке неякісний виборчий закон.

Крім пропорційного закону про вибори ми збираємося також запропонувати законодавчі акти, які заборонили б переходити депутатам-списковикам із фракції у фракцію вже в цьому парламенті, і, ясна річ, новий Закон про вибори Президента України. Це — принципове питання. Ми не повинні допустити, щоб на наступних виборах Президента України було застосовано методику, розроблену й успішно апробовану на довиборах у Верховну Раду, із призначеною ціною за голос кожного виборця.

Як можна переконатися, пропоновані зміни до організації законодавчого процесу в парламенті цілком реальні та прагматичні. Вони не спрямовані на реалізацію вузькопартійних, фракційних чи групових завдань. Від їх упровадження виграє Верховна Рада в цілому, усі виборці, український народ. Сподіваюся, мої ідеї підтримає більшість колег за депутатським корпусом.