Збери основний закон

Відомий американський соціолог Франк Маньюел висловив припущення, що "в кожному творці конституції ховається утопіст". Можливо, ознайомившись із персональним складом української Конституційної асамблеї, він змінив би свою точку зору. Утопісти там далеко не всі. Їх навіть не більшість. Але вони там точно є. І ця обставина трохи "напружує" Віктора Януковича, якого досить важко запідозрити в утопізмі. Тому, хоч би чим завершилася робота асамблеїстів, покликаних (згідно з президентським указом річної давності) розробити проект змін до Основного закону, Віктор Федорович плодами їхньої діяльності може й не скористатися. Людина, що має намір довго залишатися на плаву, вибачите за каламбур, воліє уникати утопістів.

Віктор Мусіяка, який ще торік заявив про свій вихід із КА, недвозначно зауважив: "Коли я погоджувався брати участь у роботі Асамблеї, то вважав, що з'явилася бодай мінімальна можливість виправити ситуацію, якось вийти з конституційної кризи. Але вже перше засідання засвідчило, що там усе налаштоване для того, аби використати Асамблею як певну ширму, за якою вже чітко визначені завдання і мета чинної влади".

Ціла низка подій переконує в правоті одного з творців вітчизняної Конституції. У вересні 2012-го КА фактично нав'язали законопроект про зміну повноважень Рахункової палати, який посилює контроль РП за надходженнями у бюджет. До розробки цього документа Асамблея, по суті, не мала жодного стосунку, однак освятила його своїм рішенням. У грудні історія повторилася. Специ з Асамблеї підготували проект змін у сфері судової влади, але від напрацювань шановних експертів Банкова легко відмахнулася, підсунувши власну версію. Координаційне бюро КА рекомендувало голові асамблеї Леоніду Кравчуку подати у Венеціанську комісію розробку асамблеїстів, але пізніше на суд європейських експертів в галузі права чомусь представили варіант, написаний президентськими лоєрами.

Реакція "венеціанців" була симптоматична: 15 червня ц.р. авторитетна європейська структура публічно засумнівалася в реальній участі Конституційної асамблеї у процесі модернізації Основного закону України. Що вітчизняна влада із завидною швидкістю підтвердила. 21 червня КА взяла за основу розроблену в її надрах концепцію внесення змін до Конституції. А вже 4 липня від імені Януковича у парламент було внесено законопроект "Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів". Документ, запропонований увазі депутатського корпусу, м'яко кажучи, не повністю узгоджувався з ідеями, схваленими Асамблеєю за два тижні до цього. Варто згадати й те, що голова КА, посилаючись на думку своїх колег із асамблеї, називав неконституційним скандальний закон про референдум. Однак Банкова це зауваження пропустила мимо вух…

Намагаючись розібратися у причинах небайдужості до процесу реформування головного закону країни, DT.UA дійшло висновку: Янукович ще не знає, яка саме Конституція йому потрібна для збереження та зміцнення влади. Порадники переконали його в тому, що наразі важливий сам процес: спочатку необхідно перехопити ініціативу і створити інструмент. Саме цими міркуваннями, схоже, керувалася влада, створюючи Конституційну асамблею, в якій знайшлося місце і натхненним утопістам, і гнучким конформістам, і дисциплінованим посередностям. Свого часу, вивчаючи персональний склад КА, автор цих рядків мимоволі згадав одкровення одного ділка з оточення Леоніда Кучми. Багато років тому той досить точно охарактеризував принципи відпрацювання рішень влади: розумний ідеаліст формулює проблему, хитрий цинік узгоджує її з цілями господаря, напористий виконавець дисципліновано реалізовує остаточно сформульоване завдання.

Якщо це припущення правдиве, то, залучаючи юристів-утопістів до участі в роботі декоративної, по суті – своєї, асамблеї, влада не тільки прагнула відвернути їх від можливої роботи на опозицію. Вона мала намір провести переоблік конституційних проблем і ревізію конституційних пріоритетів. Щоб точно зрозуміти, що їй у перспективі слід змінювати, а чого не слід чіпати в жодному разі.

Саме з цього погляду, на нашу думку, потрібно аналізувати концепцію конституційних змін, три тижні тому підготовлену КА. Документ (що його за час, який минув, чомусь ніхто, по суті, й не розібрав по поличках) не варто сприймати як прообраз конституційних планів Януковича. Але те, що потенційні розробники ясновельможних побажань здатні використовувати ескізи асамблеїстів, так би мовити, для "прив'язки до місцевості", досить імовірно. Комбінаціям хитрих циніків і атаці напористих виконавців має передувати творчість розумних ідеалістів.

Отже, що, з погляду спільноти експертів у сфері права, не так у вітчизняному "законі законів"?

Насамперед привертає до себе увагу те, як часто упорядники 45-сторінкової концепції змін до Конституції України нарікають на "абстрактність конституційних формулювань", "політико-декларативний виклад", "несистемність" і "логічну некоректність" статей.

Міжнародні знавці у сфері права стверджують: розробляючи конституції, необхідно співвідносити світовий досвід із національними особливостями. З цього погляду, нарікання на абстрактність вітчизняних конституційних формулювань можна вважати обґрунтованими. Кілька разів був свідком, як наші політики терпляче пояснювали іноземним колегам, чому українське законодавство так часто і так докладно розписує, здавалося б, очевидні речі. А як інакше? Тут кожному воля трактувати кожен проставлений (чи пропущений) розділовий знак на власний розсуд. Кома в цій статті з'єднує терміни чи розділяє? Президент повинен чи може? Ця норма має імперативний характер чи дискреційний? Арбітром у цих спорах покликаний бути Конституційний суд, але він має кепську звичку ситуацію ще більше заплутувати.

Багато країн успішно живуть без такої формалізації. Конституційних звичаїв (тобто офіційно не закріпленої практики діяльності державних органів) там дотримуються так само свято, як і букви закону. Великобританія взагалі примудряється жити без писаної конституції - і нічого. Наші люди так не можуть. Давня порада Бонапарта, адресована упорядникам французької конституції, - "Пишіть стисло і неясно" - нам вочевидь не підходить.

Ще 2005-го Володимир Шаповал (тоді вже не суддя Конституційного суду і ще не голова ЦВК) звертав увагу на те, що Основний закон формалізує тільки дві форми безпосередньої демократії - вибори і референдум. Але при цьому нагадував: 69-та стаття Конституції в одному ряду з виборами й референдумом згадує "й інші форми безпосередньої демократії". Що розуміти під ними? І хто визначатиме це? Якщо з погляду опозиції мітинг під Київрадою є формою безпосередньої демократії, то влада з цього приводу може мати зовсім іншу думку. Інша річ, що розписати в Конституції абсолютно все неможливо в принципі.

Покійному Леоніду Юзькову, першому голові вітчизняного Конституційного суду, приписують афоризм: "Конституції можуть вибачити зайве, але не можуть вибачити незрозумілого".

Що незрозуміло маститим юристам у тексті Конституції? Насамперед, вони звертають увагу на невизначеність поняття "конституційний лад" - "визначення засад конституційного ладу в чинній Конституції України не є системним, воно не дає уявлення про характер суспільного устрою і державного устрою". Зауважимо, що раніше на відсутність чіткого конституційного визначення цього терміну звертав увагу і Конституційний суд.

Далі. Автори концепції нагадують, що (згідно з духом і буквою Основного закону) право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить тільки народу. Але упорядникам концепції незрозуміло не тільки, що потрібно розуміти під словосполученням "конституційний лад". А й як саме народ може його визначати та змінювати. "Чинна Конституція України не передбачає юридичного механізму прийняття Конституції України… З огляду на недостатність предмета правового регулювання є проблема визначення суб'єкта, умов і порядку прийняття Конституції України".

У тексті концепції міститься і натяк на те, хто та як має приймати Основний закон. Ідеться про так званий комбінований спосіб - попереднє схвалення парламентом із наступним затвердженням на референдумі.

Всупереч прогнозам деяких скептиків, можливість прямого прийняття Конституції на референдумі (в обхід Верховної Ради) у тексті концепції не згадується. Зате сказано про:

- конституційне закріплення положення, згідно з яким прийняте на референдумі рішення не потребує додаткового затвердження органами влади або посадовими особами;

- неможливість застосування референдуму для припинення діяльності сформованих на виборах державних органів;

- заборону "за рахунок референдуму не проводити передбачених законом виборів";

- чітке визначення питань, які обов'язково виносяться на референдум і які не можуть бути на нього винесені ніколи;

- визначення частоти проведення референдумів і кількості запитань, які на них виносяться;

- уточнення предмета всеукраїнського референдуму, який проводиться з народної ініціативи.

Автори документа пропонують делегувати народові право так званого народного вето, тобто дати можливість на референдумі скасовувати прийняті Радою закони. А також передбачити можливість проведення референдумів із питань прав та свобод людини, найважливіших питань у суспільному і державному житті. Одночасно пропонується окреслити коло тем, які на референдумі з народної ініціативи обговорюватися не можуть.

На думку автора цієї публікації, упорядники концепції мало місця й уваги приділили такому важливому механізмові народовладдя як місцевий референдум. Варто нагадати, що в багатьох країнах саме ця форма волевиявлення є пріоритетною, а загальнонаціональні віче відбуваються рідко або не відбуваються взагалі.

Повертаючись до теми "референдумного" закріплення конституції, зазначимо: багато правознавців вважають, що сам собою референдум ще не є гарантією повноцінної "народності" прийнятого Основного закону. Конституція Франції 1958 р. (схвалена у період гострої політичної кризи, здатної вилитися у громадянську війну), конституція Чилі 1980 р. (прийнята у часи режиму Піночета), конституція Куби 1976 р. розроблялися або без участі, або з мінімальною участю законодавчих зборів. І хоча відповідні акти були легітимізовані з допомогою всенародного схвалення, підстави ставити під сумнів свободу вибору виборців залишалися. В умовах політичних криз і авторитарних режимів конституційні референдуми, по суті, перетворюються на плебісцити (не завжди демократичні й не цілком прозорі) про вотум довіри чинній владі. Що не цілком відповідає самій суті конституційного процесу.

Оптимальною видається обстановка, коли планомірно розробляють майбутню конституцію не структури правлячого режиму, а парламент або спеціальний виборний орган - конституанта. Після чого текст основного закону виноситься на референдум. Саме так приймалися конституції Франції
1946-го, Італії - 1947-го, Португалії - 1976-го, Іспанії - 1978-го, Румунії - 1991-го.

Навів цей список зумисне. Бажання спеців із КА передбачити можливість прийняття (тут і далі виділено автором) нової Конституції загалом можна пояснити. Питання - у потребі прийняття нової Конституції. Франція після Петена, Італія після Муссоліні, Португалія після Салазара, Іспанія після Франко, Румунія після Чаушеску таку потребу мали. Потребу почати державне життя з чистого аркуша. Наскільки актуальна така потреба для нинішньої України? Хіба ми "вже після" чи поки що "під час"?

Однією з цілей модернізації Конституції автори концепції називають "зниження рівня конфліктності, відгородження від авторитаризму". Якщо автор цих рядків правильно зрозумів задуми творців документа, одним з механізмів досягнення цих цілей вони вважають чітке визначення "реального змісту інституту Президента України, його місця та ролі в системі державної влади, його загального статусу". У рекомендаціях асамблеїстів, на жаль, багато тієї ж таки абстрактності, якою вони попрікають чинну Конституцію. Пропонується внести в майбутню Конституцію положення, які дозволяють президентові "реалізовувати функції політичного арбітражу". Передбачається згода Верховної Ради на процес призначення і звільнення президентом керівників ГПУ, СБУ, АМК і ФДМ. Зазначено, що місцеві адміністрації (глав яких призначає президент) виконують контрольно-наглядові функції. Сказано про необхідність чіткого поділу повноважень президента на три групи:

- які він здійснює самостійно;

- які здійснює за поданням уряду;

- які набувають чинності за умови контрасигнації.

Заявлено, що "одна й та сама особа не може бути Президентом України більше двох термінів підряд (…) незалежно від факту внесення у період її президентства змін до Конституції". Так відреагували в КА на чутки про план "третій термін"?

Ціла низка потенційних новел (появи яких очікували любителі політичної конспірології) у тексті концепції не з'явилася. Зафіксовано принцип унітарності держави (при цьому дуже важлива тема територіально-адміністративної реформи, на мій дилетантський погляд, до пуття не розкрита), збережені п'ятирічна каденція і прямі вибори президента, й ані слова про зменшення
чисельності парламенту. Депутатську недоторканність, всупереч чуткам, не скасовано, але поставлено питання про уточнення її обсягу, що абсолютно логічно. Багато років обґрунтовано порушували питання заміни імунітету індемнітетом. Тобто народний обранець буде захищений від переслідування за будь-які дії, вчинені ним під час виконання депутатських обов'язків, але "звільнений" від узаконеної вседозволеності. Сказано і про необхідність підвищення відповідальності парламентаріїв за прийняті рішення, і про додаткове врегулювання питання депутатського сумісництва.

За умовчанням збережено змішану форму правління. При цьому заявлено про модернізацію системи стримувань і противаг. Запропоновано уточнити повноваження ВР у сфері формування уряду, забезпечити Раду правом ставити питання про вотум довіри (недовіри) Кабінету, підсумком чого може бути його відставка. Передбачено можливості заслуховування звітів окремих членів КМ і висловлення їм недовіри за результатами таких слухань. Рекомендовано впровадження процедури інтерпеляції (офіційного запиту депутата до уряду), що передбачає додаткову можливість висловлення недовіри Кабміну в цілому або якомусь міністрові персонально. Зазначено, що процедура призначення і звільнення прем'єра та членів КМ "потребує перегляду". І що "вирішальна роль у процесі формування Кабінету Міністрів належатиме Верховній Раді".

Дати більш-менш чітку оцінку задумам асамблеїстів заважає відсутність цілісної картини задуманих змін. Одні ідеї чітко розписані, інші - позначені пунктиром, деякі - приховані за невиразним натяком. Системність, якої так бракує членам Асамблеї в чинній Конституції, гостро відчувається і в їхньому зведеному плані дій. Відчувається, що розділи готували різні групи авторів, яким бракувало чи то часу поспілкуватися, чи то точок дотику.

Найменше романтиків-утопістів зібралося, очевидно, у групі, яка готувала розділ про прокуратуру. Що більше схожий на панегірик ГПУ, ніж на план її реформування. Одна цитата: "Нині жодна інша державна інституція не здатна повною мірою замінити виконання прокуратурою правозахисної функції". Насамкінець автори цього розділу запропонували позбавити Раду права висловлювати недовіру голові ГПУ… З таким підходом не знадобиться й реалізація ідеї Рената Кузьміна про створення аналогічного російському слідчого комітету, структури, що підкоряється безпосередньо главі держави.

Яких змін зазнає цей план, і яку дещицю напрацьованого використає формальний замовник, тобто Янукович, час покаже.

Років шість тому у Львові Віктор Федорович дозволив собі процитувати Достоєвського. У довільній формі й не згадавши прізвища класика. "Я не пам'ятаю, хто це сказав - що "завжди перемагає краса"... Хто сказав ці слова? Га? Достоєвський? Краса врятує світ?". Поспішаємо поповнити цитатник гаранта. Авторові "Злочину і кари" належить ще й така цитата: "Наша конституція є взаємна любов монарха до народу і народу до монарха"…

Хотілося б, щоб наша Конституція уособлювала взаємоповагу влади до народу і народу до влади. І містила гарантії цієї поваги.

У Конституції Німеччини (де, до речі, загальнонаціональний референдум не передбачений, "на згадку" про Гітлера, що перетворив його на ефективний інструмент зміцнення
своєї влади) міститься пряма заборона вносити в Основний закон зміни, які торкаються зобов'язання держави поважати і захищати гідність та права людини. А також право громадян на опір спробам усунути конституційний лад.