Основний загін

"Мудрий законодавець починає не з видання законів, а з вивчення їх придатності для цього суспільства".

У сучасній Україні мудреця Жана-Жака Руссо з його ідеалістичними поглядами на теорію й практику законотворчості просто взяли б на сміх.

Спрощено кажучи, переважну більшість законів, які виходять з-під пера вітчизняних творців нормативних актів, можна поділити на дві умовні категорії. Перша - це так звані грошові закони, з допомогою яких вузьке коло обраних бере під контроль активи чи цілі галузі, перерозподіляє фінансові потоки, виводить кошти в тінь, списує борги, отримує податкові преференції або просто обкрадає держбюджет. Друга - закони "політичні". Спираючись на них, люди при владі намагаються цю владу зберегти й примножити.

Заведено вважати, що в процесі конструювання таких тонких механізмів, як система політичного ладу і виборча модель, законодавець мусить брати до уваги безліч обставин: історію країни, особливості її розвитку, національні традиції, специфіку менталітету, політичний рельєф. Рекомендується активно використовувати закордонні напрацювання, але не рекомендується сліпо копіювати чужі схеми. Це, власне, і називається придатністю для суспільства.

Відносне державне благополуччя досягається тоді, коли найважливіші правила політичного життя відповідають двом умовам. Перша: населення має реальний доступ до управління державою. Друга: закони, що забезпечують цей доступ, украй рідко піддаються ревізії, і до будь-якого такого коректування законодавець ставиться гранично обережно.

Простіше кажучи, вибори й референдуми мають проходити так, аби їх підсумки максимально точно відбивали волю виборця. А відповідна сфера законодавства має змінюватися якомога рідше.

У нашій країні всі інакше. Ніщо не змінюється тут так часто, як закони про вибори. Підкоряючись мінливим вимогам політичної кон'юнктури та одвічному інстинкту самозбереження, влада переписує правила волевиявлення мало не щороку. Щоразу мимохідь інформуючи суспільство, що саме тепер для нього найбільш "придатне".

Нині схема обрання українського парламенту черговий раз уточнюється. Ціна глибоко "політичного" закону про вибори народних депутатів зросла вдвічі.

Пояснимо. Удосконалення виборчого законодавства, його відповідність європейським стандартам - одна з ключових умов, висунутих Брюсселем. Там дали зрозуміти, що без її виконання підписання Угоди про асоціацію з ЄС малоймовірне. Українська влада цієї угоди потребує, бо вона - така собі гарантія ослаблення політичного й економічного тиску з боку Кремля. Отже - й умова збереження реальної влади. Наявність зовнішньої загрози примушує йти на компроміс. Але не можна перестаратися. Інакше Банкова втратить контроль над виборчим процесом. Що, своєю чергою, створює внутрішню загрозу владі.

Перед вітчизняним Мін'юстом стояло непросте завдання. З одного боку - догодити європейським "демократизаторам". З іншого - не надто обеззброїти владу. У квітні відомство Лавриновича розробило пакет змін до законів, які регулюють вибори народних депутатів, і (дотримуючись раніше досягнутих домовленостей) подало свої напрацювання євроспецам. У середині червня отримали відповідь. Європейська комісія за демократію через право (більше відома як Венеціанська комісія) та Бюро демократичних інститутів і прав людини (структура ОБСЄ) оприлюднили спільний висновок, який влада поспішила назвати позитивним, а опозиція - критичним.

Експерти з ВК і БДІПЛ справді відзначили низку позитивних змін. До них, зокрема, зарахували:

- встановлення критеріїв створення одномандатних округів;

- впровадження вимоги про подачу звітів стосовно походження, а також використання коштів виборчого фонду до дня проведення виборів;

- обмеження умов тимчасової реєстрації виборців;

- появу положень, покликаних зробити висвітлення кампанії у ЗМІ менш заангажованим і нівелювати переваги кандидатів влади.

Дві похвали заслуговують окремої уваги. Автори змін врахували побажання експертів із ВК та БДІПЛ, розширивши повноваження окружних виборчих комісій, а також передбачивши "розумну межу витрат кампанії". Згідно з проектом, вона становитиме 100 млн грн - для партії і 4,5 млн грн - для мажоритарника. Європа Україну за ці нововведення похвалила. А ось українських експертів зазначені новації, швидше, схвилювали. Сім громадських організацій - "Опора", Інститут виборчого права, Комітет виборців України, Лабораторія законодавчих ініціатив, "Інтерньюз-Україна", Український незалежний центр політичних досліджень та Центр політико-правових реформ - у спільній заяві відзначили, що обмеження розміру виборчих фондів приводить до практики тіньового фінансування виборів і що введення такого заходу виправдане тільки у разі впровадження системи державного фінансування партій. Але влада, зрозуміло, робити цього не збирається. До чого може призвести встановлення стелі витрат? До засилля "чорної готівки". А ще - до того, що реальний доступ до ТБ отримає тільки влада.

Керуючись добрими намірами, європейські специ фактично підіграли українському режиму. Що стосується розширенням повноважень окружкомів - аналогічна історія. ВК і БДІПЛ рекомендували передати повноваження з реєстрації кандидатів-"мажоритарників" окружкомам (ОВК). Але при цьому наділити ЦВК правом скасовувати необґрунтовані рішення ОВК. Прохання виконали частково. Окружкоми зобов'язали реєструвати одномандатників, а про розширення повноважень ЦВК "забули".

Те, що рекомендації європейських охоронців правової демократії не завжди співвідносяться з нашими реаліями, можна ілюструвати й на інших прикладах. Рекомендуючи знизити прохідний бар'єр для партій із 5 до 3% або хоча б передбачити участь у виборах блоків політичних організацій, євроюристи піклуються про інтереси так званих малих партій. Отже, про інтереси якомога більшої кількості виборців. Але впровадження таких норм у наших умовах лише збільшить кількість "технічних" учасників перегонів, які діють в інтересах влади. Хіба ні?

Віддавши належне старанності Мін'юсту, європейські експерти відзначили, що "ключові питання і рекомендації (...) залишаються неврахованими" у проектах законів, які регулюють парламентські вибори.

ВК і БДІПЛ наполягають на всебічній реформі, гармонізації всіх профільних нормативно-правових актів і появі виборчого кодексу. Кодифікувати виборчі правила європейці пропонували 2002-го, 2006-го, 2007-го, 2010-го...

Автори висновку висловили українській владі чимало претензій. Зупинимося на основних:

- переваги "парламентських" партій при формуванні виборчих комісій;

- відсутність незалежного моніторингу фінансування виборчих кампаній;

- відсутність реальних санкцій за порушення фінансової дисципліни, допущені учасниками виборів;

- обмеження на волю висловлювань;

- право дільничних комісій визнавати вибори недійсними на основі довільних стандартів визначення зловживань;

- відсутність норми про оперативне, точне й повне оприлюднення всіх даних, отриманих з УВК й ОВК на сайті ЦВК.

Крім того, ВК і БДІПЛ вважають дискримінаційними заборони балотуватися як особам, засудженим за скоєння навмисного злочину, так і тим, котрі прожили на території України менше п'яти років. Знаючи, що ці обмеження запроваджені Конституцією, експерти висловили надію на перегляд зазначених норм у процесі реформування Основного закону.

Представники влади, ознайомившись із висновками закордонних юристів, чемно подякували за конструктивну критику й пообіцяли врахувати зауваження найближчим часом.

Слід вважати, що влада дотримуватиметься тієї ж тактики, що й досі. Тобто:

- враховувати повністю ті поради експертів, котрі мають технічний характер;

- використовувати собі на користь ті з рекомендацій, котрі в нинішніх умовах дозволяють владі розширювати арсенал маніпуляцій;

- ігнорувати побажання, реалізація яких несе загрозу втрати контролю над процесом виборів.

Банкова вважає, що нині Брюссель не так вимагає суворого виконання зобов'язань, як чекає демонстрації готовності йти на компроміси. Чи помиляється вона? Подивимося.

Ясно й інше. Влада намагатиметься не тільки зберегти, а й зміцнити контроль над виборами з допомогою інструментів, не передбачених профільним законом. По-перше, за рахунок зміни кадрового складу ЦВК. Завдання - забезпечити абсолютну більшість у Центральній виборчій комісії - вже поставлене. По-друге, за рахунок "перенесення центра ваги" з Києва в регіони. Зважаючи на все, на місцеві адміністрації та окружні виборчкоми буде покладено головну відповідальність за результати. Першим розширять неофіційні повноваження, другим - неофіційні бюджети.

Венеціанці провели експертизу ще одного зразка вітчизняної законотворчості - закону про референдум. Висновкам ВК з цього приводу представники української влади надали значно менше уваги. З кількох причин. По-перше, зазначений документ, на відміну від закону про вибори народних депутатів, предметом торгу не є. Принаймні поки що. І на долю угоди про асоціацію прямо ніби не впливає. По-друге, правила проведення референдуму для влади, зважаючи на все, означають більше, ніж правила проведення виборів. Із допомогою цього закону вона, по суті, може провести будь-яке рішення.

Про те, наскільки небезпечна зброя опинилася в руках влади, свідчать і висновки ВК. "Деякі положення виходять за рамки конституційних норм, що може призвести до маніпуляцій з референдумом із політичних міркувань, зокрема щодо зміни Конституції способом, не передбаченим самою Конституцією України… Майже необмежене коло питань, котрі можуть бути винесені на референдум відповідно до цього закону, - проблематичне з погляду міжнародних стандартів, які чітко визначають, що референдум не повинен використовуватися для підриву конституційно визначеного поділу влади… У законі немає положень, які б не допускали проведення референдуму з питань, наприклад, призначення або звільнення вищих посадових осіб (тут і далі виділено автором. - Ред.)…Можливість прийняття Конституції на референдумі, проголошеному з народної ініціативи, видається не передбаченою чинною Конституцією України…"

Венеціанська комісія неодноразово наполягала на тому, що внесення змін до українського Основного закону, як і прийняття нової Конституції, має передбачати обов'язкову участь кваліфікованої більшості парламенту. Нагадала вона про це й цього разу.

І, швидше за все, знову її не почують. Проект концепції внесення змін до вітчизняного Основного закону, розроблений недавно Конституційною асамблеєю (КА), дає привід припустити, якою серйозною зброєю боротьби за владу найближчим часом може виявитися референдум.

Учора асамблея мала прийняти концепцію за основу. На час здачі номера до друку рішення не було відоме. Незрозуміло також, яких змін зазнає цей документ. Планується, що до осені в нього вноситимуться зміни, потім його "етапують" на Банкову. У разі отримання позитивного відгуку "замовника" на базі концепції розроблятиметься законопроект. Причому йтиметься (наскільки можна судити) не про внесення змін до чинної Конституції, а про нову редакцію Основного закону. Це, очевидно, обмежить можливості парламенту впливати на суть пропонованих змін. Прибічники політичної конспірології вважають, що в прагненні отримати нову, а не оновлену Конституцію, криється додаткова інтрига. Мовляв, Віктор Федорович настільки впевнений у перемозі на виборах-2015, що вже дерзає думати про третій термін. Прийняття нової редакції Конституції дасть певні підстави вважати його другу каденцію першою. Згідно з легендарним рішенням Конституційного суду, винесеним ще "під" Леоніда Даниловича.

Концепція - лише ескіз, але він уже дає певне право судити про задуми "художника". Перша важлива деталь: "концепт" пропонує конституювати норму, згідно з якою "рішення, прийняте на референдумі, є обов'язковим і не потребує затвердження іншим органом влади або посадовою особою".

Далі. З одного боку, пропонується, щоб "Конституція схвалювалася Верховною Радою й затверджувалася всеукраїнським референдумом". З іншого - автори концепції нагадують: народ - джерело влади, йому належить виключне право встановлювати й змінювати конституційний лад, і цього права ніхто не може узурпувати, що й записано в ст. 5 Конституції. І тут-таки звертають увагу, що нинішній порядок зміни Основного закону суперечить 5-й статті. І що "чинна Конституція не передбачає юридичного механізму прийняття Конституції", що може (на думку авторів) "призвести до конституційних конфліктів зі складними політико-юридичним наслідками". Висновок: "є потреба визначення суб'єкта, умов і порядку прийняття Конституції". При такому підході не зовсім зрозуміло, яку саме роль у результаті буде відведено парламенту.

Попутно критиці піддався Конституційний суд, який "займав помилкову позицію", "перебирав на себе не властиві йому повноваження" та "без достатніх підстав блокував конституційний процес". Більше не буде. Очевидно, щоб покарати, в КС пропонують відібрати право тлумачити закони...

"Українська влада не може ігнорувати зауваження Венеціанської комісії щодо закону про вибори народних депутатів, інакше підписання Угоди про асоціацію зірветься. Але, підписавши її, українська влада не зможе ігнорувати зауваження Венеціанської комісії щодо закону про референдум. І майбутні - стосовно нової редакції Конституції", - такий погляд висловив один із членів Конституційної асамблеї. Оптиміст?