Реформа державного управління — пройти "точку неповернення" до виборів

Коли навесні 2016 року експерти у складі робочої групи готували Стратегію реформування державного управління на 2016–2020 роки, було чітке усвідомлення: основні заходи і завдання з реалізації Стратегії мають були виконані до початку виборчих кампаній, президентської й парламентської.

Адже з початком виборчого періоду проводити системні реформи, до переліку яких належить і реформа державного управління (публічної адміністрації), набагато важче.

Пізніше, у квітні 2017-го року, уряд вніс зміни до Плану заходів із реалізації Стратегії, що переважно полягали у відтермінуванні виконання завдань та заходів на рік-півтора. Але навіть із урахуванням цих змін, за оцінкою експертів Реанімаційного Пакету Реформ, заходи Стратегії РДУ станом на 31 березня 2018-го виконувалися на 47%. За попередньою оцінкою, на третій квартал 2018-го виконано менше 30% фінансових індикаторів 2018-го року Стратегії реформування державного управління. Без їх виконання Європейська комісія навряд чи виділить черговий транш фінансової бюджетної допомоги, передбаченої Угодою між урядом України та Європейською комісією, що поставить під загрозу здійснення реформи загалом.

Зараз Секретаріат Кабміну готує чергові зміни до Плану заходів, частиною яких буде нове перенесення термінів виконання завдань і заходів Стратегії. Планується, що уряд схвалить ці зміни до кінця року. У зв'язку з цим деякі експерти стали виправдовувати ситуацію тим, що "системні інституційні зміни" державних інституцій зазвичай відбуваються не за два-три, а за 5–10 років. Схоже, "бліцкригу" реформи державного управління в Україні справді не відбулося, тому слід готуватися до тривалої "окопної війни" за її реалізацію.

Наразі важливо не тільки оцінювати причини провалу "бліцкригу" (комплексну оцінку вже зробили спеціалісти програми SIGMA, презентувавши звіт), а зрозуміти перспективи, проблеми й виклики, пов'язані з "довготерміновою" реалізацію реформи державного управління, стратегію і тактику сторін, які зацікавлені в її успішній реалізації.

Реформу державного управління називають "реформою реформ", бо "дієва система державного управління - один із основних чинників конкурентоспроможності країни. А мета Стратегії реформи державного управління - вдосконалення системи державного управління і, відповідно, підвищення рівня конкурентоспроможності країни. Реформа державного управління також потребує посилення спроможності центральних органів виконавчої влади, відповідальних за різні напрями реформування.

Спроможність центральних органів виконавчої влади здійснювати реформи, за які вони відповідають, - ключова й загальна проблема виконавчої влади в Україні. На жаль, уряд загалом і окремі міністерства поки що не можуть прозвітувати про успішне виконання більшості реформ і стратегій. Зазвичай завдання й заходи ключових стратегій (таких, як Угода про Асоціацією з ЄС, Стратегія реформування державного управління) та річних Планів дій уряду виконуються, щонайбільше, на 40–50%. Ці проблеми - хронічні для всіх урядів України, просто моніторинг і оцінку виконання стратегій та планів почав здійснювати тільки уряд Володимира Гройсмана. І, мабуть, жахнувся від масштабу та комплексу проблем.

Отже, хто найбільше мав би бути зацікавленим у якнайшвидшій реалізації реформи державного управління? Звісно, уряд, прем'єр і міністри. Бо, зрештою, від цього залежать і ефективність роботи Кабінету, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, ефективність і результативність здійснення реформ, за які вони відповідають. Зазвичай від ефективної реалізації планів та стратегій залежить подальша політична перспектива членів уряду. Народні депутати (принаймні члени фракцій, що становлять коаліцію у Верховній Раді) теж мають бути зацікавлені в успішній реалізації коаліційної угоди, в якій передбачено здійснення ключових реформ, за які вони повинні звітувати перед своїми виборцями. А успішно здійснювати такі реформи можуть лише ефективний уряд, ефективні міністерства та інші ЦОВВ.

І, звісно, всі громадяни України, принаймні ті, які проголосували за депутатів, партії та блоки, що становлять коаліційну більшість.

Експерти, міжнародні партнери та міжнародні партнери (донори), які допомагають здійснювати реформу, є не більше ніж "підношувачі снарядів" для урядовців і депутатів. Але часом складається враження, що саме експерти й міжнародні партнери реально зацікавлені в реалізації реформи державного управління в Україні.

Чому ж так важко рухається реформа державного управління? І чи справді все так кепсько? Усе пізнається в порівнянні. Якщо порівнювати з тим, що було в Україні до 2016-го року, - прогрес, звісно, є. Якщо порівнювати з метою, завданнями та індикаторами виконання, зазначеними у Стратегії реформування державного управління, - зроблено й завершено ще надто мало. Головне - міністерства та уряд ще не стали генераторами ідей і ефективними їх виконавцями. За глобальним індексом конкурентоспроможності, який розраховує Всесвітній економічний форум (WEF), за показником якості державних інституцій у 2017–2018-му роках Україна посідає 110 місце серед 137 країн світу. Тоді як бажаною метою для України за цим показником у рейтингу WEF є входження до першої півсотні рейтингу.

На кінець 2018 року реформа публічної адміністрації загалом і державної служби, зокрема, не пройшла "точку неповернення". Вона не тільки не стала інституційною основою впровадження інших реформ в Україні, а й сама перебуває під загрозою реваншу.

Приклад - антиреформаторський закон, схвалений Верховною Радою в листопаді 2017-го року, який скасовує реформу державної служби на місцевому та регіональному рівнях, виводить із системи державної служби посади голів місцевих державних адміністрацій, створює не передбачену Конституцією так звану "президентську вертикаль влади".

На жаль, реформа публічної адміністрації загальмувала також "на порозі" органів місцевого самоврядування. Через вето президента новий закон "Про службу в органах місцевого самоврядування" не набрав чинності. Ключовою підставою для вето стала вкрай сумнівна пропозиція глави держави щодо конкурсного добору на посади заступників місцевих голів (хоча ці посади - політичні).

Нереформованою залишається Національна академія державного управління при президентові. Українські та міжнародні експерти, керівництво Національного агентства з питань державної служби (НАДС), представники провідних іноземних навчальних закладів, таких як французька Національна школа адміністрації (фр. - Гcole nationale d'Administration, ENA), посол Франції в Україні пані Ізабель Дюмон неодноразово наголошували: Національна академія державного управління має стати провідним навчальним і науковим закладом європейського типу у сфері державного управління, державної служби та служби в органах місцевої адміністрації. Але "жодна система не здатна до самореформування". Досі завдання реформування покладалися виключно на керівництво НАДУ, тому реформа академії досі не розпочалась.

Серед інших невирішених проблем реформи публічної адміністрації варто відзначити й незавершеність реформування апаратів міністерств, відсутність або нечітке законодавче регулювання функцій та повноважень структур міністерств. Немає чіткої системи підзвітності центральних органів виконавчої влади (агентств, служб та інспекцій), нереформовані їхні апарати і функції, нечіткий розподіл функцій та повноважень між міністерствами та іншими ЦОВВ. Немає чіткої, законодавчо закріпленої системи аналізу політики та стратегічного планування, ефективної системи прийняття урядових рішень та виділення бюджетного фінансування на основі якісного аналізу. Законодавчо неврегульована система адміністративних процедур, механізм надання адмінпослуг складний і надміру централізований. Державна власність, установи та державні підприємства управляються неефективно. Діяльність органів виконавчої влади не дуже пильно контролюється громадськістю. Системі формування та розподілу державного і місцевих бюджетів за пріоритетами бракує прозорості.

Із досягнень реформи насамперед слід відзначити новий закон "Про державну службу", який, фактично, і дав старт усій реформі державної служби та державного управління загалом. Цей нормативний акт чітко відділив політичні посади від посад державної служби в державних органах, запровадив та інституалізував посади державних секретарів у міністерствах та керівників державної служби в інших органах державної влади, запровадив виключно конкурсний добір на вакантні посади державної служби, запровадив Комісію вищого корпусу державної служби, яка проводить конкурсний відбір на посади державної служби категорії "А".

У поточному році запроваджено планування роботи та оцінка результатів службової діяльності ВСІХ державних службовців в Україні, включно з державними секретарями міністерств і керівниками інших центральних органів виконавчої влади. Негативна оцінка, отримана державним службовцем за результатом такого оцінювання, наразі є підставою для звільнення такого працівника, відмінна оцінка є виключною підставою для щорічного преміювання.

Керівництво Національного агентства з питань державної служби обіцяє, що звіти й оцінювання державних службовців категорії "А" будуть оприлюднені на спеціальному сайті. Тобто кожен громадянин України може оцінити якість роботи ВСІХ державних службовців категорії "А": державних секретарів міністерств, державного секретаря КМУ та його заступників, керівників агентств, інспекцій і служб та заступників, а також наскільки отримані оцінки відповідають реальним результатам роботи.

Почалося реформування десяти пілотних міністерств, у структурах яких запроваджені директорати стратегічного планування та директорати політики, на посади в яких за спеціальною конкурсною процедурою набираються так звані "фахівці з питань реформ, що й мають стати "агентами змін" у міністерствах, секретаріаті Кабміну, НАДС та в Національному агентстві з питань електронного урядування.

На жаль, реформи робочих процесів і процедур відстали від реформи апаратів міністерств, тому нові реформаторські кадри часто-густо стають заручниками застарілих і неефективних бюрократичних процедур у державних органах. Нові робочі процеси, метою яких є підвищення якості та ефективності урядових рішень, за великим рахунком, урядом досі не запроваджені чи не оновлені відповідно до сучасних вимог. Ідеться про методики аналізу політики та стратегічного планування, фінансово-економічного аналізу проектів актів законодавства та інших урядових рішень, організації роботи із зацікавленими сторонами (стейкхолдерами) кожної сфери політики. Очевидно, оновлення потребує й Регламент роботи Кабінету міністрів.

Критичною для подальшої долі реформи буде можлива зміна влади наступного року, причому більшою мірою уряду, ніж президента. Якщо раптом не вдасться завершити реформування апаратів міністерств, постає запитання, що робитимуть нові міністри з недореформованими міністерствами: продовжувати й завершувати реформу - чи повертати все назад?

Тобто основний ризик реформи державного управління полягає саме в її незавершеності під час зміни уряду. Адже новому урядові знадобиться час для того, щоб зрозуміти: продовжувати реформу чи все робити по-новому. На жаль, за українською традицією, нові уряди зазвичай дуже скептично ставляться до зробленого "папєрєдніками".

Тому основне завдання "команди реформи" на наступний рік - кров з носа, а завершити реформування апаратів міністерств до вересня-жовтня 2019-го.

У правдивості вислову "реформи реалізуються або швидко, або ніколи" на прикладі реформи державного управління можна буде переконатися за рік-два. Цього часу вистачить, аби зрозуміти, чи нинішня стратегія здійснення реформи - справді стратегія, чи вона просто інструмент зволікання і саботажу.