Що означає звіт SIGMA* для державного управління в Україні?

Нещодавня публікація результатів базової оцінки державного управління України, проведеного Програмою SIGMA, привернула увагу до реформування системи державного управління.

Оцінка здійснювалася за принципами SIGMA, які є еталоном ЄС щодо ефективного врядування. За цими принципами вимірюють готовність країн-кандидатів вступати до ЄС. Така оцінка для них є обов'язковою і регулярною.

Звіт SIGMA щодо України став предметом дебатів у соціальних мережах, пресі та експертних колах. Більшість експертів погоджуються, що реформа державного управління - одна з найважливіших в Україні, основа всіх змін. Адже важко розробити й впровадити будь-яку важливу реформу, якщо державна служба не спроможна розробляти якісні плани і пропозиції та ефективно керувати їх впровадженням. Зокрема це стосується Угоди про Асоціацію. Звіт SIGMA є стартом та дорожньою картою для подальшого реформування держуправління. Водночас нема єдиної думки щодо того, як інтерпретувати цей звіт відносно виконання Стратегії реформування держуправління України та її перших важливих результатів. Проект EU4PAR (Підтримка ЄС реформи державного управління в Україні) - це розрахована на чотири роки ініціатива, що фінансується ЄС та націлена на допомогу Уряду України в реалізації реформи. Ми працюємо як незалежні експерти з держуправління, надаємо наші пропозиції та рекомендації. Оскільки вкрай важливо оцінити звіт SIGMA якомога об'єктивніше, пропонуємо п'ять ключових висновків. По-перше, звіт SIGMA містить повне й об'єктивне оцінювання стану справ у сфері державного управління України. Це важливо для планування наступних кроків реформи. Така оцінка передбачена самою Стратегією реформування держуправління, адже дотепер повноцінний аналіз стану справ був відсутній. І саме українська сторона за погодженням з ЄС виступила ініціатором проведення базової оцінки.

Проте його не слід інтерпретувати як єдину, схожу на шкільну, оцінку. Для України SIGMA використала рамку, що зазвичай застосовується для держав-кандидатів на вступ до ЄС та потенційних держав-кандидатів. Отже, Україну оцінювали за вищими, ніж це формально вимагалося, стандартами. Ця рамка оцінювання є дуже комплексною: вона використовує 9 ключових вимог до державного управління та аналізує стан справ на основі 37 показників і понад 200 індикаторів. У більш ніж половині показників Україна отримала 3 або більше балів з 5 можливих, тобто стан справ в Україні є доволі позитивним. Водночас досягнення майже відсутні за приблизно двадцятьма відсотками показників. Без сумніву, отримані бали є корисною частиною базової оцінки, зокрема якщо порівнювати їх з результатами інших держав (див. нижче). Проте основною метою оцінювання було не поставити одну конкретну оцінку: успіх, посередність або провал українського державного управління. Мета базової оцінки SIGMA - виявити сильні і слабкі сторони на основі міжнародної порівняльної методології та позначити сфери, які варто надалі поліпшувати.

По-друге, базова оцінка SIGMA - це не оцінка успіху реалізації Стратегії реформування держуправління.Стратегія була прийнята у червні 2016 року та базувалася на принципах державного управління, визначених SIGMA. Водночас підготовка і прийняття Стратегії здійснювалися за відсутності базової оцінки SIGMA, результати якої мали б бути підґрунтям цілей та завдань Стратегії. Тому методологічно оцінка SIGMA, презентована нещодавно, не може і не повинна використовуватись для вимірювання успіху реалізації Стратегії реформування держуправління, оскільки неможливе порівняння із ситуацією два роки тому. Проте в майбутньому таке вимірювання стане можливим, оскільки можна буде порівняти досягнуті результати з висновками та рекомендаціями, які містяться в базовій оцінці цього року.

Водночас виплата ЄС перших траншів бюджетної підтримки до державного бюджету України, зокрема у вересні цього року, свідчить про прогрес у реалізації Стратегії за багатьма напрямами. Втім, є сфери, де потрібно прискорити досягнення цільових показників реформи, наприклад, реорганізація міністерств, що є дуже важливим показником у багатьох аспектах, включаючи ефективну роботу нових державних службовців - фахівців з питань реформ. Якщо реорганізацію не буде завершено, нова державна служба навряд чи зможе повноцінно працювати.

Також звіт SIGMA не містить оцінювання всіх аспектів державного управління. Наприклад, не оцінюється функціонування політичної системи, без якої не може існувати ефективне державне управління; не розглядається усталена культура державної служби та інші аспекти.

Водночас деякі результати базової оцінки чітко свідчать про прогалини у політичній сфері. Наприклад, у звіті SIGMA про оцінювання системи врядування України від 2006 року зазначалося, що "розробка законів є недосконалою, законопроекти - надмірними як з погляду сфери охоплення, так і глибини регулювання; але водночас вони залишають простір для випадкового прийняття рішень; на практиці закони не вписуються у політичний контекст і не оцінюються заздалегідь (ex ante) з метою визначення можливості їх впровадження; ця проблема стає гострішою через надмірну законодавчу ініціативу ВРУ".

Більш як десять років по тому SIGMA звертає увагу на аналогічну проблему, зазначаючи, що надзвичайно низька частка прийнятих Верховною Радою України законів - приблизно 30% - ініційовані Урядом України. Більшість прийнятих законопроектів ініційовані народними депутатами, тоді як до 43% прийнятих законів вносяться поправки вже в перший рік після набуття ними чинності. Усунути ці прогалини неможливо без змін на рівні функціонування політичної коаліції та співпраці між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів України. Ці аспекти виходять за межі урядової Стратегії реформування держуправління.

По-третє, прогрес України в імплементації реформи держуправління заслуговує на високу оцінку сам по собі і в порівнянні. У 2006 році оцінка державного управління була проведена з використанням іншої методології, ніж поточне дослідження. Тому результати тоді і тепер не можна насправді порівнювати. У 2006 році SIGMA радила українській владі "підходити до імплементації реформи державного управління з погляду "радикальної помірності" - діяти помірно у відмові від грандіозних реформ і діяти радикально у прийнятті стратегії реформи".

Відтоді Україна зробила два великих стратегічних кроки у напрямі до сучасного державного управління. У 2015 році був прийнятий і вже виконується Закон України про державну службу. А в червні 2016 року були ухвалені Стратегія реформування державного управління України на 2016–2020 роки та План заходів з її реалізації, запроваджено рамки координації, контролю і звітності. Це - важливий трамплін для прискорення реформи.

Порівнюючи Україну з іншими державами, до яких застосовувалися аналогічні рамки оцінювання, можна сказати, що прогрес української реформи є доволі помітним. Наприклад, Грузія надихнула Україну на багато змін. Однак у сфері формування та координації державної політики Україна набирає таку ж кількість балів або навіть більше за всіма показниками.

Бали державного управління України загалом кращі за середні бали західнобалканських держав-кандидатів і потенційних кандидатів на вступ до ЄС. Ці країни були оцінені у 2017 році, а їх базова оцінка вже проводилась у 2005 році. Деякі з цих держав уже багато років перебувають у процесі інтеграції до ЄС.

У сфері державної служби і управління людськими ресурсами Україна отримала навіть вищі бали, ніж у середньому західнобалканські держави. А у сфері організації системи центральних органів виконавчої влади бал України є набагато вищим за середній бал західнобалканських держав. За цим порівнянням найпомітнішим напрямом удосконалення є кодифікація загальної адміністративної процедури, де Україна набрала 0 балів через відсутність будь-якого законодавчого регулювання.

По-четверте, реформа державного управління є безперервним процесом постійного вдосконалення. Наразі 20 з 27 держав-членів ЄС мають активні ініціативи з реформи державного управління. Усі вони мають багато викликів щодо ефективності та дієвості свого врядування, на які потрібно відповідати. Потреба продовження реформи держуправління та її важливість не є унікальною ситуацією, притаманною лише Україні. Оцінка SIGMA, і особливо її рекомендації, повинні розглядатися як основа для визначення майбутньої програми дій з метою вдосконалення державного управління України.

Базова оцінка SIGMA надає Україні системний і вимірюваний алгоритм подальшої реалізації реформи держуправління. Відповідно до пропозицій SIGMA основними пріоритетами на наступний період є: забезпечення фінансування та фінансової стабільності реформи в державному бюджеті України; зміцнення спроможності Уряду формувати й реалізовувати обґрунтовану ефективну політику і законодавство; впровадження прозорої і цільової класифікації посад державної служби та системи заробітної плати в державному управлінні; удосконалення підзвітності різних центральних органів виконавчої влади та забезпечення ефективної організації міністерств; забезпечення ефективних засобів правового захисту у сфері доступу до інформації для громадян; прийняття і реалізація Закону про загальну адміністративну процедуру; вдосконалення послуг для громадян, включаючи електронне управління.

По-п'яте, Уряд уже розпочав оновлення Стратегії реформування держуправління 2016 року, щоб привести свої плани у відповідність із численними рекомендаціями SIGMA. Це невідкладне завдання в контексті зобов'язань України за Програмою бюджетної підтримки ЄС. Оновлення Стратегії відповідно до рекомендацій SIGMA передбачено вже до кінця 2018 року. Наступна оцінка SIGMA може бути використана для оцінювання реалізації оновленої Стратегії.

Україна - держава, що переживає перехідний період, як і її державне управління. Без сумніву, попереду не спринт, а справжній марафон, якщо Україна хоче досягти рівня держав-членів ЄС у стандартах державного управління. Україна досі бореться з залишками радянського минулого, з корупцією та слабкістю політичної системи. Проте за останні роки був досягнутий справді значний прогрес у сфері реформування державного управління. І наступні кроки мають бути рішучі й цілеспрямовані, особливо у сферах з найбільшими викликами і найвищим значенням для громадян. Реформа держуправління - це загальноурядове завдання. Потрібна підтримка та реальні кроки з впровадження реформи на рівні всіх міністерств і міністрів. Лише тоді позитивні результати отримають як громадяни, так і бізнес - як ключові стейкхолдери реформи та користувачі державних послуг. Уряд зможе сформувати довіру громадян. Адже ефективне державне управління має працювати в інтересах людей та заради розвитку держави.

* SIGMA - структура, створена Євросоюзом і Організацією економічного співробітництва та розвитку задля оцінки якості держслужби, сервісів і управління в країнах світу, від якої значною мірою залежить фінансова допомога й інвестиції ЄС. -Прим. ред.

Про звіт SIGMA - читайте в матеріалі Алли КОТЛЯР "Реформа держуправління: спринтерський забіг не вдався" DT.UA №34 від 15вересня ц.р.