Реформа держуправління: спринтерський забіг не вдався

Минув рівно рік, як команда Гройсмана оголосила про черговий етап реформи системи держуправління і держслужби - перебудову на нові, ефективні рейки 10 пілотних міністерств.

"Приходьте. Європейці нас нещадно критикуватимуть", - запросили мене на презентацію звіту SIGMA - організації, заснованої OECD та ЄС для оцінки якості держслужби, сервісів і управління в країнах світу, від якої значною мірою залежить фінансова допомога й інвестиції ЄС.

Саме проведення такого заходу й публічна оцінка експертами перебігу ключової горизонтальної реформи, можливість обговорювати процес, критикувати його на основі реального матеріалу - це серйозний крок як у подальшому просуванні самої реформи, так і в зміні підходу до інструментів і принципів оцінювання перебігу реформи.

126-сторінковий звіт щодо України охоплює дані за 2017-й і основні події до середини травня 2018 року, розкладаючи по полицях загальний стан справ у реформі держуправління за п'ятьма із шести розроблених SIGMA напрямів: стратегічні основи реформування держуправління; формування й координація держполітики; держслужба й управління людськими ресурсами; підзвітність; надання послуг. Оцінки управління держфінансами, включаючи держзакупівлі й зовнішній аудит, у звіті немає. Експерти вважали її передчасною, оскільки реалізація Стратегії реформування системи управління держфінансами почалася лише в травні 2017 року.

Хоча презентація звіту, на мій погляд, була подана у досить м'якій формі, цифри говорять самі за себе. Загальна оцінка ключової горизонтальної реформи в Україні - 3 з мінусом з 5 можливих балів.

Єдина п'ятірка у звіті - за адекватність надання й обсяг публічних послуг та адмінсервіси. Позитивно оцінюються результати в адміністративному судочинстві. Усе інше має сумний вигляд.

Якість стратегічних основ реформи - 3. Ефективність її реалізації - 2. Повний провал у фінансовій частині реформи - фінансові стратегії не співвідносяться з реформою, хоча мають йти пліч-о-пліч. Фінансову стійкість реформи оцінено в 0. Підзвітність і координація - 3. Спільним недоліком у всіх сферах, на думку експертів, є те, що обсяги фінансових ресурсів, необхідних для реалізації законопроектів, стратегій та ініціатив з реформування, рідко прораховуються належним чином.

Урядові плани готуються без діагностики проблем і зосередженості на результатах. Немає єдиних підходів і методик до формування й планування політики. Повноваження держорганів з координації планування держполітики дублюються (відповідальність розпилена, нечітка або нераціонально визначена). Якість планування держполітики оцінено в 1. У сфері європейської інтеграції - 2, але ж саме в цьому була головна ідея створення спеціальних "реформаторських кадрів" у міністерствах з гідною оплатою праці за європейські кошти. Спроможність уряду впроваджувати політику, необхідну для зближення із законодавством ЄС, оцінена експертами SIGMA на 1. Передбачуваність і доступність актів уряду - 3. І окремо передбачуваність і розуміння політик уряду для бізнесу - 0. Причина, через яку бізнес залишається в тіні й бюджет недоотримує кошти.

Є проблеми з моніторингом діяльності уряду у сфері реформування надання адмінпослуг. Завдяки значній донорській допомозі були реалізовані численні ініціативи з модернізації адмінпослуг, створена мережа ЦНАПів, але більшість із них не принесли бажаних результатів. Орієнтовані на громадян сервіси - 2. Адміністративна процедура - 0. Подальший розвиток адмінпослуг гальмує відсутність базового закону - про загальну адміністративну процедуру, який забезпечував би єдині гарантії реалізації прав громадян при їх взаємодії з держорганами.

Якість здійснення урядом моніторингу й звітності - 3. Прозорість, відкритість і законність процесу прийняття рішень - 3. Ця відносно висока оцінка не свідчить про підвищену ефективність, результативність і політичну відповідальність. Але недоліки й помилки помітні краще, і це зменшує довіру. Рівень недовіри майже до всіх держорганів критичний - 80%. Окрім омбудсмена й Рахункової палати - по 40%.

Через відсутність відкритої інформації про розміри зарплати держслужбовців і прямого втручання керівника в розміри премії справедливість і змагальність системи винагород (премій) оцінені в 1, як і чесність і відкритість процедур з оплати праці із заохоченням найкращих.

Що стосується Закону про держслужбу, то запуск процедур добору оцінюється позитивно. Але його методики, на думку експертів, змушують бажати кращого. Результат недовіри й непрозорих, нечесних конкурсів - мала кількість кандидатів на посади (1,7 особи). При цьому в середньому 12% відібраних чоловік (у Мінекономіки - 21%) протягом року звільняються, разом з ними йдуть у пісок і витрачені на конкурси кошти.

"Низькі показники реалізації запланованих у Стратегії заходів свідчать про те, що цілі були заявлені занадто амбіційні, і стратегія не базується на ретельній, структурованій оцінці стану справ, - вважає старший радник SIGMA Войцех Зелінські. - Через 18 місяців з початку реформи є відчуття виснаженості. Але реформа держуправління - не спринт, а затяжний марафон".

Оцінка, виставлена держуправлінню, здається не надто оптимістичною. При цьому типова реакція реформаторів - могло бути гірше.

"Реформа держуправління справді недостатньо продумана з погляду конкретних кроків, їх послідовності, амбіційності, - вважає заступник держсекретаря Кабміну Тетяна Ковтун. - Стратегію треба оновлювати. Але ми запитували в європейських експертів: 5 - це суперефективне управління, і відмінників немає ніде. Тож з оцінкою Україні я згодна. А в деяких моментах навіть більш песимістична. Мені здається, експерти добре оцінюють нас за документами, а не за реальною практикою. За звітами ми рухаємося нормально, на практиці - проблем у нас ще більше.

Великим сюрпризом для нас став "0" за фінансування. При тому, що це єдина врахована в бюджеті програма. Але експертам незрозуміло, звідки взялися ці цифри. Нам необхідно продумувати, скільки насправді коштує реформа. Це перша велика проблема.

Друга - наш відбір категорії "А". Конкурс проводить Комісія вищого корпусу, відбирає одну кандидатуру, яку призначає Кабмін. Але експерти SIGMA вважають, що якщо міністр не має впливу на кадри, ресурс і результати, тим самим він виводиться за рамки процесу. І тоді виходить, що за всі результати держслужби відповідає Комісія вищого корпусу. Скрізь у світі є трошки політичного впливу на високому рівні. Нам потрібно буде це переглядати.

Ще одне відкриття для мене - поняття юридичних осіб. Держава - одна юридична особа. Той їх набір, який маємо ми, європейці вважають неправильним. Це заважає нам швидко реорганізуватися, створити нові служби, ліквідувати старі, звільнившись від зайвого, радянського, яке ми тягнемо за собою, приміром, тієї ж санепідемстанції. Потрібно розбиратися з тим, як створити загальну бухгалтерію для держави.

Поява електронної системи управління держслужби, на мій погляд, стане революцією. Ще однією - закон про адміністративну процедуру. Його зараз ніхто не розуміє й не сприймає, але це - про відносини між державою й громадянином, про те, як останній може відстоювати свої інтереси.

Сьогодні держоргани у нас мають свої правила, які самі пишуть, самі реалізовують, а потім диктують по суті безправному громадянинові. Міцна коаліція з громадянським суспільством дуже важлива для відновлення довіри до уряду. Низька довіра громадян до держави загалом множить усі реформи на нуль і є критичною проблемою. Не думаю, що вона лікується піаром".

"Загалом я вважаю, що звіт досить об'єктивний, і навіть кращий, ніж ми очікували, - вважає голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. - Є речі, які об'єктивно дуже складно зробити. Спочатку у багатьох експертів SIGMA було дуже негативне враження. Коли вони почали розбиратися глибше - що зроблено, як проходять процеси, - багато оцінок були зм'якшені.

Із шести напрямів, визначених Стратегією реформування держуправління, найбільші успіхи - у реформуванні держслужби. Це відзначає звіт. Нацагентство держслужби досить скрупульозно й ретельно виконує свою роль. Я багато разів спостерігав ситуації, коли ухвалювалися закони, а потім роками не приймалися рішення, необхідні, щоб ці закони працювали на повну силу. Закон про держслужбу з цього погляду був дуже складним. Він вимагав 13 термінових рішень уряду (за півроку до набуття чинності) і до 30 загалом. Нацагентство з цим упоралося.

Найскладніша зараз ситуація з реформуванням апаратів міністерств. Тут усе впирається у те, що остаточні рішення приймають міністри. За останні два роки СКМУ разом з експертами виконав, як мені здається, велику роботу. Реформа продумана, осмислена й розписана до деталей. Тепер потрібно все це впроваджувати. Але на практиці виходить так, що в одних міністерствах, де міністр більш-менш зрозумів зміст реформи й готовий впроваджувати її в життя, ми вже бачимо позитивні результати - наприклад, Мінсоцполітики, Міносвіти (я зараз кажу не про оцінку політики, яку вони генерують, а виключно про те, як реформується організація роботи в міністерстві). Інші міністерства, насамперед Мінфін, Мін'юст, щось вигадують, а результатів поки що немає.

Цього року уряд б'ється над тим, аби все ж таки довести до кінця цю роботу - створити уніфіковану систему апарату міністерства, щоб можна було розподіляти функції й повноваження між ними, та вимагати адекватну звітність. За півроку зрушити з мертвої точки цю ситуацію не вдається. Концепцію про оптимізацію ЦОВВ прийнято 27 грудня 2017-го, але навіть план заходів для її виконання досі не затвердили. Не затверджена постанова про детальну структуру міністерств. Тим часом за графіком ми вже мали узятися за вісім міністерств, що залишилися".

Народний депутат, голова підкомітету з питань держслужби й служби в органах місцевого самоврядування Комітету ВР з питань держбудівництва, регіональної політики й місцевого самоврядування Альона Шкрум в оцінках більш емоційна: "Якби свого часу я принесла в щоденнику трійку з усіх предметів, мама була б не дуже рада. У чомусь ми рухаємося. Наприклад, єдина п'ятірка у звіті - за адміністративні послуги. Хоча там теж є проблеми з прозорістю надання сервісів.

У звіті дуже багато одиниць, нулів. Наприклад, оплата праці - це катастрофа. Звіт показує по півмільйона премій при зарплаті 32 тисячі гривень заступника Луценка, наприклад.

У 2014 році ми взяли на себе зобов'язання, що премій більш ніж 30% від зарплати не буде (причому й це багато, у Швеції й Німеччині, наприклад, - 10%), і отримувати їх можуть тільки ті, хто справді працює й виконує якісь індикатори. Але премії у 150-500 тисяч при окладах 30-40 тис. грн у нас, як і раніше, отримують ті, хто прислужує, часто підписує акти, виконує якісь незаконні, корупційні речі. Тому, хто цього не робить, нічого не дають, щоб він звільнився. Звичайно, це не додає довіри.

Закон про держслужбу SIGMA оцінює дуже добре. Але він не виконується. Норму про премію не більш ніж 30% від окладу зупинено. Голів місцевих адміністрацій та їхніх заступників вивели з держслужби…

Реформу треба було починати з функціонального обстеження і з реформи самого Кабміну й виконавчої влади. Тоді все пішло б значно простіше.

Але функціонального обстеження не провели, зміни до закону про Кабмін не внесено. Функції міністерств, як і раніше, дублюються, є безліч радянських, непотрібних, які просто кошмарять бізнес. У результаті ніхто ні за що не відповідає, громадянина футболять туди-сюди. У ці старі міністерства, зі старими функціями, проблемами й корупційними дірками вирішили просто вставити нових людей, молодих, часто дуже класних, англомовних, на зарплату за європейські кошти. І тепер ці люди не знають, що їм робити. З одного боку - дуже добре, що у нас хоча б почалися конкурси - 10-20% чесних людей на них прийшло. З іншого боку - зараз у них немає функціоналу й повноважень, вони виконують функцію помічника міністра. Оскільки вони англомовні, їх відправляють за кордон розповідати, як проходять реформи. А реформ немає. Якщо реформи міністерств, виконавчої влади, функціоналу не буде проведено, то ми зайдемо в цейтнот, коли все буде ще гірше.

Радянська система, коли керівник виконує політичні замовлення, і фактично держслужба підкоряється політикам, зберігається. Децентралізація - дуже гарна реформа і в держуправлінні: міністри міняються, а професіонали залишаються. І вони можуть сказати: оце працюватиме, це - ні, це призведе до колапсу, а це - до інфляції.

Як голова групи міжпарламентських зв'язків з Францією я бачу, що французи приїжджають до нас з чиновником, відповідальним за Україну 20 років, який знає все. Під час бюджетного процесу у Франції наймають найкращих фахівців з бюджету, відповідальних за це 20 років. Тому бюджет якісний.

У нас же в деякі міністерства починають затягувати своїх людей, які нічого не розуміють, через конкурси. Їм платять зарплату з європейських грошей або премії з бюджету. Вони виконують політичні вказівки й замовлення, а держава руйнується. Цього ми не змінили.

Як перевернути цю історію? Єдиної відповіді немає навіть у найкрутіших експертів, політиків і реформаторів. Раніше я думала, що треба знайти ідеальних, чесних, розумних людей і дати їм гідні зарплати й доступ до держслужби, щоб вони перевернули її зсередини. Тепер вважаю, що на першому етапі нам потрібно зробити держслужбу нецікавою для "поганих" людей. Зробити заробіток на службі надважким - через автоматизацію процесів, відкритість даних, декларації, реальну судову реформу, через відповідальність і постійний контроль.

Далі - реформа виконавчої влади, її функцій, структури й процесів. Максимальна автоматизація всього й електронне управління. І тільки потім - професійні, "хороші" держслужбовці".