Програма розвитку сподівань на хороші дороги

Минулого тижня Укравтодор повідомив, що з 1 січня 2014 р. з 169,5 тис. км автодоріг, що перебувають в управлінні дорожнього агентства при Мінінфраструктури, 117 тис. км буде передано на баланс обласних адміністрацій та уряду Криму. І хоча це рішення готувалося давно, залишається до кінця незрозумілим, як воно позначиться на якості доріг. З боку таке рішення скидається на перекладання відповідальності з однієї хворої голови на іншу, тобто з одного чиновника на іншого. А якщо копнути глибше, то стане очевидно, що нічого доброго дорожню галузь і автомобілістів не чекає, так само як і українську економіку в цілому. Бадьорі заяви та обіцянки віце-прем'єра Олександра Вілкула, відповідального за інфраструктуру, виявилися не більш ніж імітацією бурхливої діяльності, за що країна дорого заплатить у найближчі роки.

Концепція, що зникла

Улітку цього року в DT.UA (№20 від 7 липня) Вілкул опублікував статтю, яка стала ледь не першою розгорнутою відповіддю громадськості й бізнесу, які обурюються з приводу стану доріг. Доти було багато заяв, обіцянок і просто відвертої брехні, які мали б усіх заспокоїти. Не заспокоїли. Тому стаття, про яку йдеться, зібрала всі запевнення й клятви про світле майбутнє воєдино, та ще й із претензією на конкретику. Але якщо чиновник такого рангу виходить на публіку, отже, йому є що сказати. І що ж він сказав?

Заголовок статті вже нічого доброго не обіцяв - "Україна: на шляху до нової якості дорожньої інфраструктури". Тобто не до хорошої якості, а просто до нової. Після прочитання низки банальностей, таких як "Україна має унікальне географічне положення", хотілося почути щось конкретніше.Відповідаючи самому собі й читачам на запитання "чому сьогодні в нас погані дороги?", віце-прем'єр тільки й зміг сказати, що "потрібен системний підхід".

На запитання "що має бути зроблено?" чиновник відповів, що у квітні уряд розглянув проект Концепції розвитку дорожньої галузі, який нібито передбачає впровадження нових технологій шляхом розвитку науки із розробки якихось присадок для асфальтобетонних сумішей. Ого, розвиватимуть науку… А як? Та після фрази "розмітка має вказувати габарити руху, а не стиратися в перші півроку", з'явилося повне відчуття, що це чистісінької води знущання, бо писати подібне не дозволяли собі навіть запеклі фанатики "епохи розвиненого соціалізму", при цьому саме вони й побудували дороги, якими ми їздимо дотепер.

Проте з вуст віце-прем'єра пролунала не нова, очевидна, але досі ігнорована всіма думка, що не може одне відомство проектувати, будувати й контролювати дороги одночасно. Йдеться про Укравтодор, зрозуміло. Коли й як дорожнє агентство розділять, відповіді наразі немає. Але як розв'язання проблем Вілкул запропонував, зокрема, затвердити програму розвитку автомобільних доріг на 2013-2018 рр., передати місцевим адміністраціям 117 тис. зі 169,5 тис. км доріг і "створити прозору систему фінансування будівництва й ремонту доріг".

Щодо останньої ідеї - прозорого фінансування, то звучить вона розумно, однак Вілкул не сказав, як цю прозору систему побудувати. Пізніше вдалося з'ясувати, що це буде або створення в держбюджеті спецфонду, де акумулюватимуться гроші на дороги, або в бюджетному розписі ці гроші пропишуть не разом з іншими витратами, а окремим рядком. Тим часом наявність чи відсутність спецфонду ніяк не впливає на прозорість фінансування, адже якщо уряд, Мінфін, Держказначейство, КРУ без такого фонду не в змозі контролювати гроші, то ніщо їм уже не допоможе.

Уявіть собі, що ви даєте своєму синові гроші і просите його купити хліб і молоко. І буцім за законом про держзакупівлі ви повідомляєте всій сім'ї, що з сімейного бюджету виділили певну суму на харчі. А що потім? Син приносить з крамниці лише хліб і не повертає решти. Але в уряді, певно, вважають, що коли хлопчикові покласти в одну кишеню гроші на молоко, а в іншу - на хліб, то він купить і те, й інше. Чи не здається вам, що все це - дитяче белькотіння? Але саме таку схему вигадав уряд і страшенно собою пишається. Створення спецфондів - це взагалі така мода останніх двох-трьох років: щоб переконати всіх у прозорості фінансування за відсутності переконливих аргументів, починають розводитися про спецфонди. Але навіть увесь держбюджет, що складається суцільно зі спецфондів, - це розмови на користь бідних, і не більше, особливо на тлі закритості й непрозорості фінансових звітів. Навіть оприлюднення даних про держзакупівлі не дає повної картини, бо невідомо, що з грошима відбувається далі. І якщо сім'я проконтролювати рідного сина ще може, вивернувши його кишені, то платники податків найнятий уряд - ніяк.

Та це ще не все. На жаль, ні пошуки в базі документів Кабміну, ні офіційні запити, ні кулуарні зустрічі з причетними до доріг не допомогли знайти й прочитати Концепцію розвитку доріг, написану Вілкулом. Понад те, у Кабміні офіційно відповіли, що цього документа уряд не затверджував, а проекту - не розглядав. При тому, що всіляких дорожніх концепцій було хоч греблю гати, та саме цієї ніде немає.

Програму розвитку доріг на 2013-2018 рр., що стала буцім наслідком невидимої концепції (або це паралельний документ, не пов'язаний з іншим), уряд почав розглядати в липні цього року, і цей проект DT.UA має. Вражає, що нинішній документ ненабагато більший за обсягом і мало чим відрізняється від "Концепції Державної цільової економічної програми розвитку автодоріг загального користування на 2013-2018 рр.". Може, це і є Концепція Вілкула? Ні, цей документ Кабмін ухвалив у вересні 2012-го, тобто ще раніше, ніж Вілкул став членом уряду. Просто тепер його трохи розширено й відправлено на погодження в інші міністерства. За нашим даними, дійсно, на засіданні Кабміну віце-прем'єр доповідав про стан дорожньої інфраструктури і запропонував комплекс заходів для вирішення проблем, але йшлося не про якусь нову Концепцію, а саме про цільову програму на найближчі 6 років, підготовлену ще до його приходу в уряд.

Що ж до передачі двох третин доріг з балансу Укравтодору на баланс обласної влади, то цій ідеї, за словами самих же співробітників відомства, уже мінімум років зо п'ять.

Однак і програма розвитку доріг, і окремо ідея передачі доріг від Укравтодору у відання губернаторів - дуже цікаві нововведення, які заслуговують на окремий аналіз.

Розпочнемо з програми розвитку.

Грошей немає

Багато хто завважує, що за останні десять років якість законів та інших документів істотно погіршилася. Дедалі частіше надибуємо або двозначність, або цілковиту невизначеність у законодавчих формулюваннях. Або, коли йдеться не про закон, що за визначенням має бути суворим, сухим і однозначним, то й поготів зміст документа має настільки абстрактний, який нікого ні до чого не зобов'язує, характер, що між рядків ніби читається - "ми тут написали дещо, але можете не зважати". Саме це ми й можемо побачити в Програмі розвитку доріг. Чому ми так її характеризуємо?

По-перше, програма - це чіткий план дій. Що ж маємо ми? Не повірите - розмірковування на тему, як було б добре знайти гроші на дороги. Одна річ, коли розраховують зростання ВВП за песимістичним чи оптимістичним сценарієм, і зовсім інша, коли йдеться про зведення будинку, електростанції чи прокладання дороги. Як кажуть у народі, немає грошей - не будуй електростанції. По-друге, згідно із дорожньою програмою, за шість років на них буде витрачено астрономічні 264,55 млрд грн, тобто понад
40 млрд на рік. Мінфін несміливо відреагував: а гроші ж звідки? Така ж реакція була й у прем'єр-міністра Миколи Азарова.

Згідно із бюджетом на 2013 р., усі витрати Укравтодору становлять 16,9 млрд грн, з яких тільки 5 млрд ідуть на будівництво й ремонт і 2,4 млрд - субвенції місцевим бюджетам, решта грошей - і це левова частка - іде на погашення кредитів, узятих урядом, і облігацій, випущеним самим Укравтодором. Звідси запитання: як майже 8 млрд перетворити на
40 млрд?

Далі, судячи з тексту програми, розглядаються три варіанти фінансування: зберегти нинішню систему (тобто кредити плюс збори від паливного акцизу, в який включено дорожній збір), фінансування коштом приватних інвесторів і державно-приватного партнерства, включаючи концесії. Насправді принципової відмінності між трьома варіантами немає, але в перебігу міркувань, виписаних у документі, з'ясовується, що чиновникам більше подобається третій варіант. Але з 264,55 млрд грн однаково держбюджет має витратити 242,2 млрд, і лише залишки-"крихти" - приватні гроші. На цю суму Вілкул розраховує побудувати й відремонтувати 2,4 тис. км і впорядкувати найбільш завантажені напрямки - 31,7 тис. Але програму повернули на доопрацювання. Тож можемо сміливо стверджувати, що плани все ще залишаються нездійсненними.

Зазначимо також, що відсутні 24 млрд, які, за задумом, хтось погодиться вкласти в дороги, в шість разів перевищують очікуваний обсяг прямих іноземних інвестицій у поточному році. Або так: щорічні приватні вкладення в дороги дорівнюють усім річним інвестиціям. При тому, що інвестиції скорочуються, інвестклімат погіршується, такі плани - маніловщина в чистому вигляді.

Дуже часто Укравтодор говорить про реалізацію можливостей залучати гроші на основі закону про концесію на будівництво доріг. При цьому багато хто одразу ж лякається, що дороги будуть платними. Насправді про платні дороги зараз узагалі не йдеться. Поки що розмови лише про таку форму концесії, за якої приватному інвесторові платить держава. І це, за великим рахунком, майже те саме, що кредит, за який зрештою все одно заплатить платник податків. Але й у цьому разі на це потрібно більше грошей, ніж є. Єдиний сенс концесії полягає в залученні такого концесіонера, який побудує дорогу відмінної якості, тобто таку, якої українські шляховики будувати не вміють або категорично не хочуть. І на майбутнє мусимо враховувати, що відбір концесіонера проводиться на конкурсній основі, тому охочих будувати ту чи іншу дорогу має бути більше, ніж один. Якщо зголоситься тільки один і він же буде переможцем тендера - не сумнівайтеся: щось тут не так.

Але хоч би що підопічні Вілкула тепер вигадували, хоч би які оптимістичні статті писав сам віце-прем'єр-міністр, програма, розрахована на 2013-2018 р., уже не актуальна: і тому що вона надто абстрактна, і тому що не підкріплена реальними планами й фінансами, а ще тому, що 2013 р. уже добігає кінця. Держбюджет, який мав відобразити всі ці витрати, як правило, ухвалюють у листопаді-грудні.

Дорожній пінг-понг

А тепер повернімося до передачі більшої частини доріг від Укравтодору в управління обладміністрацій.

Очевидно, що дорожні проблеми зумовлені, в тому числі, й неефективною системою управління. Як уже було сказано, претензії до самого Укравтодору полягають у тому, що він і швець, і жнець, і на дуді грець, тобто проектує, будує і контролює якість робіт. Але до поділу відомства руки наразі не дійшли (хіба що за винятком нової Держтрансінспекції, яка тепер контролює габарити і вагу транспорту), а господарство Укравтодору разом із грошима передають у руки губернаторів - з 1 січня 2014 р. І хоча офіційних документів із цього приводу ще не оприлюднено, очільник Укравтодору Євген Прусенко вже оголосив, що так буде. Навіщо?

Прусенко сказав, що так прийнято в усьому світі і що місцевій владі краще знати, що робити з дорогами. Це, власне, й усе, що чиновник зміг сказати. Але такому поясненню не можна йняти віри. І ось чому.

Кошти областей на будівництво місцевих доріг настільки убогі, що регіони ніколи не обходяться без субвенцій з держбюджету. Нагадаємо, що нині всі регіони отримують зі скарбниці жалюгідні 2,4 млрд. Джерел зростання фінансування немає. Тому Укравтодор то кредити бере, то випускає облігації. При цьому зі 169,5 тис. км доріг (включаючи 117 тис. км, які отримають області) до кінця
2014 р. відремонтують лише крихітну частину. Настільки крихітну, що стає взагалі незрозумілою бравада Вілкула - на ремонт 7,7 тис. км буде витрачено 10,3 млрд. Звідки? Як уже було сказано, поки що немає навіть проекту держбюджету на наступний рік.

Звідси випливає простий і очевидний висновок, що передача доріг областям - це всього лише перекладання відповідальності з віце-прем'єра, Мінінфраструктури та Укравтодору на губернаторів. Розрахунок, мабуть, на те, що дороги, які залишилися, Укравтодор так-сяк відремонтує (в обсязі, достатньому для того, щоб відрапортувати про кропітку роботу), а губернатори, одержавши придане у вигляді зруйнованих доріг, але без достатньої кількості грошей, відповідатимуть головою. Причому якщо голова Вілкула (чи міністра Володимира Козака, чи Прусенка) всього одна, то тепер таких голів буде аж 27 (за кількістю областей плюс Крим плюс голови Києва і Севастополя). І коли наступної весни дороги знову несподівано змиє нагло розталий сніг, то президент буде змушений кричати не на Вілкула, Козака, Прусенка (вони тепер ні в чому не винні), а на губернаторів. Не бережуть чиновники горлянки президента, не бережуть.

А аргумент, що, мовляв, місцева влада краще знає, які дороги ремонтувати і де будувати, взагалі не витримує критики: це знає будь-який дальнобійник і будь-який автотурист, вони можуть із заплющеними очима скласти карту поганих доріг по всій країні. І тільки Укравтодор - махина, що має підрозділи в кожному регіоні і зжирає понад 2 млрд дол. на рік протягом 20 років, - цього не знає? Видно, в країні зовсім усе кепсько.

У розмові з DT.UA начальник служби автодоріг Львівської області (та сама регіональна структура Укравтодору) Микола Гнатів сказав, що вітає це рішення, але він поки що не має всієї інформації про майбутні зміни. Тобто ніхто не спромігся зрозуміло пояснити всім службам, що їх чекає. На запитання, чи буде скорочено персонал його служби, бо з 8400 км у Львівській області він втрачає 6600 км доріг, чиновник відповів, що ніяких скорочень поки що не планується, тобто доріг поменшає, а людей залишиться стільки ж. А на запитання, як усі ці зміни позначаться на якості доріг, чи будуть дороги рівними, чиновник відповів: "Сподіваюся".

Ми всі чекаємо хоч якогось сигналу, знамення либонь, які подарують нам віру в те, що ось тепер уже упорядкують дороги і почнуть їх будувати рівними й довговічними. На жаль, нічого подібного нам очікувати не випадає. Розумієте, якщо всю дорожню реформу роблять навмання, якщо в чиновників, крім сподівань, немає нічого (хоча їм ці сподівання давно ні до чого, в них інші турботи), то ми знову мусимо готуватися до гіршого й вимушено слухати чиновницьку демагогію.

Що означає "сподіваюся"? Як можна продавати товар без гарантій? Як можна вимагати більше грошей за таку нікчемну роботу? Виявляється, можна.

Дайте ще

Нещодавно уряд розглядав варіант дворазового підвищення паливних акцизів, щоб збільшити надходження для будівництва й ремонту доріг. За різними оцінками, це призвело б до подорожчання всіх видів палива на 3-
5 грн. При цьому нічого принципово нового в управлінні дорогами, технологіях та іншому не передбачалося. Просто Кабмін, розмірковуючи над тим, де б узяти гроші, не побачив жодних інших джерел, окрім як іще раз залізти в кишені до громадян, не пропонуючи нічого натомість.

Зростання акцизів підтримав і Європейський банк реконструкції і розвитку - кредитор України. Але ми повинні розуміти, що МВФ, Світовий банк і ЄБРР майже завжди рекомендують Україні вчинити саме так, бажаючи повернути свої гроші й справедливо вважаючи, що за послуги повинен платити той, хто ними користується.

При цьому ми маємо свої, суто українські, особливості. Особливість перша - ми вже заплатили. Тобто коли ввели транспортний збір в акциз, нас ніхто не запитував, але тепер ми платимо щоразу, коли заправляємо бак. Ухилитися від цього збору на дороги ми ніяк не можемо. І ось запитання: де ж дороги за наші гроші? І якщо Вілкул як основний лобіст зростання акцизів не доможеться свого, то вся його реформа знову опиниться під сумнівом. Але підвищувати акцизи напередодні президентських виборів (а цей переддень уже настав) страшно - люди не зрозуміють, це зашкодить президенту поза всяким сумнівом. І є ще одна особливість.

Ще з часів компанії "Лівелла", яка протягом 2011 наводнила ринок імпортним паливом без сплати податків і мит, ситуація не змінилася, а саме: Україна у своєму паливному балансі має, за різними оцінками, неврахованих 30% нафтопродуктів. І якщо "Лівелла", заробивши кілька мільярдів гривень, змушена була зникнути, не залишивши про себе ніякої інформації, навіть попри розслідування слідчої комісії парламенту, то "святе місце" порожнім не лишилося. Як писало DT.UA 21 червня
2013 року, імпорт бензину без сплати податків триває, але вершки знімали вже компанії з яких був сконструйований СЄПЕК нібито Сергія Курченка. Супер-ексклюзивні "пільги" обертаються для країни астрономічними втратами, а саме, за прогнозом Мінфіну, цього року бюджет не одержить 3 млрд акцизу з нафтопродуктів, тобто тих грошей, які могли б бути витрачені на дороги. Якщо додати пільги зі сплати ПДВ та екологічних податків, то чисті втрати скарбниці досягнуть 7 млрд грн. За перші чотири місяці 2013 року надходження паливних акцизів скоротилося на 30%, або на 1,024 млрд грн., але власники машин їздити стали не настільки мало. Тож місця, де є гроші на асфальт, є, і це не тільки кишені платників податків. Проте хто ж зважиться перекрити таку схему ухилення від податків, коли йдеться про такі великі гроші? Роман Зварич, голова парламентської комісії, яка розслідувала "Лівеллу", в інтерв'ю "Українській правді" так підбив підсумки своєї роботи: ЗМІ говорили, що за компанією стоїть Андрій Клюєв, тому Зварич зателефонував йому і запитав, чи не ви це, і той відповів, що ні, не він. Чи не час зателефонувати Курченку? Ну, суто для дотримання формальностей.

Вимагаючи більше грошей у громадян, уряд дедалі глибше закопує фінансову й тендерну звітність. Укравтодор досі не оприлюднив жодного документа, який би дав нам зрозуміти, хто і як заробляє на дорогах і до кого саме ми можемо висунути претензії. Ми маємо право це знати, бо це наші гроші. Але цю природну вимогу громадян демонстративно ігнорують. Якщо того ж таки Прусенка запитати, чи правда, що його родичі отримують держзамовлення на дороги і чи не корупція це часом, він усміхнеться, але нічого не відповість, бо так заведено - приховувати звітність.

Безкарність, безвідповідальність і перешкоджання вільній конкуренції - особлива риса дорожньої інфраструктури і тих, хто нею керує. На жаль, концепції, програми, доповіді не містять жодної інформації про рівень корупції та обсяги розкрадання, інформації про те, що когось було покарано за порушення і злочини у сфері дорожнього будівництва теж немає. Усе, що нам пропонують зараз - витрачати більше і так само, як завжди.

Нарешті чиновники, точніше, сам Вілкул обіцяє "розкрити транзитний потенціал" України, але сором'язливо замовчує, що швидкість транзиту через нашу країну 27 км/год, а через Білорусь - 55. І яким чином ця швидкість зросте вдвічі, залишається геть незрозумілим.

То чи будуть у нас хороші дороги? Вони сподіваються. Ось і вся концепція.