Позаблоковість України в «мінливому світі»

«Мінливий світ» - у цих двох словах сконцентровано всі тривоги, очікування й вагання України. Світ справді міняється, але, як це нерідко буває, в реальній політиці інерція традиційних уявлень і поведінки виявляється сильнішою за розуміння змін, що відбуваються.

Напевно, років через десять хтось з учених або експертів, які пророкували той чи інший розвиток подій, скаже: «А я ж був правий, але мене не хотіли слухати». І буде почасти правий, так само, як і політик, що не став заглядати далеко за обрій, а вирішив за краще діяти в «межах видимості».

Напевно, не варто особливо дорікати їм у надмірній короткозорості, бо навіть найпрозірливіші не спроможні вгадати, яким буде світ через 10-15 років і як відгукнуться ті чи інші рішення. Саме тому поведінка нинішніх провідних геополітичних гравців продиктована тими реаліями, які сформувалися за останні десятиліття й відправною точкою яких став розвал Радянського Союзу. У цих умовах у будь-якого кроку, навіть зумовленого потребами дня нинішнього, є шанс обернутися далекосяжними наслідками.

Прикладом того може слугувати ситуація навколо проголошеного Україною курсу на проведення політики позаблоковості. Це відбулося саме в момент глобальних геополітичних трансформацій.

Те, чому ми є свідками, скоріш за все, можна охарактеризувати як «кінець пострадянської епохи». Можна погоджуватися чи не погоджуватися з відомою тезою Володимира Путіна про те, що розвал СРСР «був найбільшою геополітичною катастрофою століття», але незаперечно те, що саме ця подія визначила розвиток світу мінімум на двадцять років, а, з огляду на силу інерції, то й набагато далі. Розширення Євросоюзу і НАТО, спроби зібрати воєдино уламки Радянського Союзу під егідою різних організацій, починаючи з Організації договору про колективну безпеку (ОДКБ), Митного союзу й закінчуючи проектом Євразійського союзу, - все це складові одного процесу.

Фінансово-економічна криза стала поштовхом до переосмислення основ світової політики, насамперед політичних орієнтирів і ролі міжнародних інститутів у забезпеченні глобальної безпеки. Посилене прагнення до координації економічної політики в рамках неформального об’єднання G20 - «великої двадцятки», заявлене «перезавантаження» у відносинах між США і Росією, здавалося б, мали спонукати провідних геополітичних гравців до пошуку нових алгоритмів забезпечення безпеки. Всерйоз заговорили про нову архітектуру загальноєвропейської безпеки «від Ванкувера до Владивостока», вільну від розме­жувальних ліній і внутрішніх загроз, яка має прийти на зміну ялтинсько-хельсінкській системі.

Якщо ще недавно йшлося про настання епохи обмеженого суверенітету й розчинення національних економік у єдиній глобальній економіці, то нині - про деглобалізацію економічних процесів, зростання регіоналізації і навіть про ренесанс національних держав. На тлі нових загроз, серед яких наркоторгівля, кіберзлочинність, організована злочинність і міжнародний тероризм, колишні загрози суто воєнного характеру стають менш можливими, хоча їх не слід недооцінювати. Класичні інструменти протистояння традиційним загрозам й практиковані досі механізми колективної безпеки відходять у минуле. Приклад - діяльність ОБСЄ, що останнім часом зазнає критики.

Проте сформовані уявлення про національні інтереси, співробітництво і суперництво, як і раніше, продовжують визначати поведінку провідних геополітичних гравців. Це особливо видно з того, як складно відбувається заявлене «перезавантаження» США-Росія.

В Україні новим світовим тенденціям, схоже, не приділяють особливо пильної уваги. Протягом останніх років держава і суспільство змушені вирішувати більш приземлені питання. Чималу роль тут відіграє і розташування країни на лінії протистояння Захід-Схід. Як результат, наша країна намагалася вичавити всі можливі вигоди зі свого геополітичного та геоекономічного положення, лавіруючи між різними «центрами сили» й ігноруючи питання стратегічного порядку.

Усі ми пам’ятаємо напругу дискусій щодо питання про вступ чи не вступ нашої країни в НАТО. Деякі політики й експерти, серед яких був і автор цих рядків, відстоювали ідею про те, що Україні необхідно проводити політику активного нейтралітету, вважаючи, що саме вона найбільш відповідає внутрішнім потребам розвитку країни та міжнародній ситуації. Риску під палкою суперечкою було підведено 1 липня 2010 року, коли було ухвалено Закон України «Про основи внутрішньої та зовнішньої політики», яким визначено, що однією з основ зовнішньої політики є проведення політики позаблоковості.

Однак досі залишається відкритим питання: було це рішення по суті своїй тактичним, націленим на вирішення поточних завдань чи все-таки стратегічним, спрямованим на формування якісно нового бачення зовнішньої політики та ролі України в мінливому світі. Сам факт ухвалення закону став складником кількох чинників. У кожного з тих, хто голосував за закон, були свої мотиви і своє бачення. Одні просто не приймали «прозахідного» курсу як такого, інші розглядали його як можливість «заспокоїти» Росію, треті бачили в ньому можливість того самого нового етапу.

Перехід до проведення політики позаблоковості справді дозволяє, за належного підходу, активніше брати участь у формуванні нової архітектури безпеки в Європі і, виходячи з цього, більш адекватно реагувати на нові загрози. Але, на жаль, слідом за важливим рішенням не було зроблено нових кроків, спрямованих на зміцнення нового статусу.

За рік, що минув з моменту ухвалення закону, до політики позаблоковості почали ставитися як до давно доконаного факту. З одного боку, це цілком зрозуміло. Соціально-економічна ситуація в країні не блискуча, і питання внутрішнього розвит­ку нині більше хвилюють як політиків, так і пересічних громадян. З іншого боку - основним пунктом зовнішньополітичного порядку денного на західному напрямку залишається підписання угод про зону вільної торгівлі та асоціації з ЄС, а на східному - вирішення суперечки про ціну на газ (хоча всім зрозуміло, що газ - це тільки привід для розмови про геополітичний вибір України).

Тим часом дискусія про нову систему європейської, а якщо брати ширше, то й міжнародної безпеки, зайшла в глухий кут. Висунута 2009 року ініціатива президента Росії Дмитра Медведєва якщо не була практично з порога відкинута провідними країнами НАТО, то принаймні її ніби «не помітили». Але, на жаль, і інших ідей немає. Разом з тим не дає відповіді на ключові проблеми сучасності й нова Стратегічна концепція НАТО, ухвалена на саміті в Лісабоні у листопаді 2010 року. Зокрема, у ній не представлено бачення альянсом ролі позаблокових і нейтральних держав. Але ж не одна Україна має такий статус у Європі.

Примітно, що в Стратегічній концепції особливу увагу приділено питанням енергетичної безпеки. Перед НАТО ставиться завдання «створювати можливості для підтримки енергетичної безпеки, зокрема захисту ключових елементів енергетичної інфраструктури, транзитних зон і ліній, для співробітництва з партнерами, а також консультацій серед країн - членів НАТО на основі стратегічного аналізу та планування дій у надзвичайних ситуаціях».

Арабська весна, події в Лівії та ставлення до цих подій з боку провідних геополітичних гравців свідчать про те, що світ вступив у новий виток боротьби за ресурси. Боротьби, перед якою, скоріш за все, на задній план відступлять питання економічної координації та пошуку взаєморозуміння. В України знову є шанс опинитися в епіцентрі боротьби, але тепер це буде, з одного боку, боротьба за два стратегічні ресурси, що залишилися недоторканими, - землю й газотранспортну систему, з іншого - за ринок збуту, зокрема й збуту енергоресурсів. Привід для суперництва є. У п. 2 розділу III Хартії Україна-США про стратегічне партнерство зазначається: «Визнаючи важливість ефективно функціонуючого енергетичного сектору, сторони планують тісно співробітничати над відновленням і модернізацією потужностей української газотранспортної інфраструктури, диверсифікацією та забезпеченням українських джерел ядерного палива, що зменшить залежність України від іноземних джерел ядерного палива та потужностей для їх зберігання». Очевидно, що така постановка питання входить у суперечність з інтересами Росії. Недавно з’явилася інформація, що, згідно з проектом Ядерного кодексу, в Україні може бути побудовано відразу два заводи з виробництва палива для АЕС - один з участю підприємства американської Westinghouse Electric, другий - з участю російського ТВЕЛ. Не виключено, що слідом за «газовими» не забаряться і ТВЕЛові війни.

У цих умовах підтвердження гарантій безпеки України, зокрема економічної, набуває принципового значення.

Шостого липня 2010 року 345 депутатів проголосували за внесену мною постанову ВР про звернення депутатів Верховної Ради «Без’ядерному статусу України - реальні гарантії» до законодавчих органів США, Великобританії, Франції, Росії та Китаю із закликом підтримати ініціативу щодо ухвалення державами-гарантами нових домовленостей з Україною. Такі угоди мали б стати логічним розвитком Будапештського меморандуму від 5 грудня 1994 року «Про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї» і сприяти зміцненню позаблокового статусу України.

Момент для початку переговорів про укладання нових документів був цілком сприятливим. Із ратифікацією Харківських угод було, здавалося б, знято найбільш гострі проблеми у відносинах з Росією. До того ж 2010 рік - пік «перезавантаження» США-Росія, який ознаменувався підписанням договору СНО-3. Надання надійних, юридично зобов’язуючих гарантій позаблоковій державі з боку п’яти країн, що входять до різних військово-політичних блоків та економічних союзів, означало б створення прецеденту в міжнародному співробітництві, який міг бути поширений на інші країни й сприяв би зміцненню довіри.

Водночас необхідність нових угод була підтверджена новою «газовою» суперечкою з Росією. Дозволю нагадати положення Будапештського меморандуму від 5 травня 1994 року «Про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї». Як це нерідко буває, на документ цей часто посилаються, але, як правило, ніхто точно не знає його змісту. Отже, згідно з розділом 3 меморандуму: «Російська Федерація, Сполучене Королівство Великобританії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки підтверджують Україні їх зобов’язання згідно з принципами Заключного акта НБСЄ утримуватися від економічного тиску, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету, і таким чином отримати будь-які переваги» (виділено мною. - С.Г.).

Оскільки меморандум відсилає до Заключного акта Наради з безпеки і співробітництва в Європі (НБСЄ), то корисно було б також нагадати зміст і цього документа (частина I. «Суве­рен­на рівність, повага прав, властивих суверенітету»): «Держави-учасниці мають поважати суверенну рівність і своєрідність одна одної, а також усі права, властиві їхньому суверенітету та охоплювані ним, до числа яких входить, зокрема, право кожної держави на юридичну рівність, на територіальну цілісність, на свободу й політичну незалежність…» І далі: «Вони мають також право належати або не належати до міжнародних організацій, бути чи не бути учасником двосторонніх або багатосторонніх договорів, включно з правом бути чи не бути учасником союзних договорів; вони також мають право на нейтралітет».

Як бачимо, Гельсінкські угоди дають державам право на вільне визначення зовнішньої політики. В України теж є вибір - важкий шлях у Євро­пейський Союз, що накладає цілий ряд зобов’язань і вимагає глибокої трансформації економіки, адаптації правових систем, зрештою - формування іншої політичної та ділової культури, урахування вкрай негативних наслідків для нашої країни поспішного вступу в СОТ, долати які доводиться ой як не просто, - або «легший» шлях вступу до Митного союзу Росії, Білорусі та Казахстану. Причому туди нас настійно кличуть, відкритим текстом розповідаючи про різні переваги, на кшталт «справедливої» ціни на газ, і обіцяючи у разі відмови торгові обмеження, які можуть боляче вдарити по національній економіці, а отже, і створити певні загрози національній безпеці.

Могла б газова суперечка, господарська по суті, перейти в розмову про геополітичний вибір України, якби країна на цей час мала нові угоди, що гарантували б її безпеку, включно з економічною, і могла апелювати до міжнародного співтовариства?

Це питання, звісно, належить до розряду гіпотетичних. Тим більше що формально всі країни, які підписали Будапештський меморандум, підтвердили свою готовність і надалі його виконувати. Статус-кво збережено. Але немає руху вперед. І доводиться визнати, що вкотре Україна марнує час і сприятливі можливості.

При цьому тональність, із якою нам пропонують прийняти рішення на користь Митного союзу, змінюється залежно від обставин. В останній статті прем’єр-міністра Росії (і майбутнього президента) в газеті «Известия» від 3 жовтня, де йдеться про перспективи Єдиного економічного простору, зроблено більш ніж прозорий натяк у бік «деяких сусідів», котрі «пояснюють небажання брати участь у просунутих (виділено мною. - С.Г.) інтеграційних проектах на пост­радянському просторі тим, що це буцімто суперечить їхньому європейському вибору», називаючи це «хибною розвилкою».

Через рік після прийняття заяви Верховною Радою, 8 липня нинішнього року, автор цих рядків подав депутатський запит до Кабінету міністрів України стосовно розробки нової ідео­логії відповідно до постанови Вер­ховної Ради «Про заяву Верховної Ради про надання Україні реальних гарантій безпеки». Нагадаємо, що газова суперечка з Росією тільки входила в активну фазу

Отримана відповідь уряду залишає, як і раніше, більше запитань, ніж відповідей. Так, робота у цьому напрямі ведеться. США за результатами роботи Комісії зі стратегічного партнерства Україна - США підтвердили: гарантії безпеки відповідно до Будапештського меморандуму залишаються чинними, і погодилися провести предметні консультації з нашою країною з цього питання. Тим більше що в Хартії Україна - США про стратегічне партнерство, підписаній у грудні 2008 року й ратифікованій Верховною Радою, відзначається, що обидві сторони «підтверджують важливість гарантій безпеки, закріплених у тристоронній заяві президентів США, Російської Федерації та Украї­ни від 14 січня 1994 року й Будапештсь­кому меморандумі про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 5 грудня 1994 року». (п. 3 Преамбули).

Із Китаєм також пощастило досягти домовленостей стосовно надання адресних гарантій безпеки України. Це положення міститься у Спільній декларації про встановлення та розвиток відносин стратегічного партнерства, підписаній главами двох держав 20 червня 2011 р.

Однак загалом, констатує Кабінет міністрів, «держави «ядерної п’ятірки» на цьому етапі стримано ставляться до перспектив надання Україні юридично зобов’язуючих гарантій безпеки на двосторонньому рівні у зв’язку з відсутністю відповідної національної практики та наявними законодавчими обмеженнями».

У підсумку найбільш прийнятним варіантом юридичних гарантій безпеки, на думку зазначених держав, міг би стати розроблений і підписаний у рамках ООН міжнародно-правовий документ, який зафіксував би зобо­в’язання ядерних держав утримуватися від використання або погрози використання ядерної зброї проти всіх неядерних держав, зокрема України. Така позиція виглядає як відхід від проблеми. По-перше, за останній час клуб ядерних держав розширився. Не виключено, що їх коло розширюватиметься й далі. Нові ядерні держави розглядають цю зброю масового ураження насамперед як інструмент стримування. Наприклад, Ізраїль не спростовує, але й не підтверджує факту наявності в нього ядерної зброї. Однак якщо вона є, то зовсім не для того, аби воювати зі США чи Росією. Та й сам характер ядерної зброї не дає гарантій, що вона не уразить усі країни - і ті, котрі володіють нею, і ті, котрі не володіють. А по-друге, це не вирішує головної проблеми, зафіксованої в Будапештському меморандумі, - зо­бо­в’язання утримуватися від «погрози силою або її застосування проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України», а також від згаданого «економічного примусу».

Примітна в цьому плані позиція Росії, перед якою також ставилося питання надання Україні гарантій безпеки. Як зазначено у відповіді на мій депутатський запит, «Російська Сторона неодноразово відзначала, що розглядає Будапештський меморандум як інструмент і не вважає за доцільне підписувати з Україною окремий міжнародно-правовий документ. Це зумовлюється насамперед небажанням створювати прецедент, коли Російська Федерація буде змушена давати аналогічні гарантії безпеки іншим державам (Білорусі та Казах­стану), які також зробили важливий внесок у справу ядерного роззброєння».

Позиція Росії цілком зрозуміла. Однак є одне «але». І Білорусь і Казах­стан - одночасно є і членами Митного союзу (що, за ідеєю, знімає питання економічного тиску, хоча, як свідчить розвиток російсько-білоруських відносин, там теж не все гладко), і членами Організації договору про колективну безпеку (який передбачає зобов’язання «утримуватися від застосування сили або погрози силою в міждержавних відносинах»). Україна ж - держава, котра проводить політику позаблоковості, і, відповідно, до неї потрібний інший підхід.

Але, що найважливіше, для укладання такої угоди вже існує правова база, і не тільки у вигляді Буда­пештського меморандуму, а й Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією. Так, у ст. 3 «Великого договору» відзначається: «Високі Дого­вірні Сторони будують відносини одна з одною на основі принципів взаємоповаги суверенної рівності, територіальної цілісності, непорушності кордонів, мирного врегулювання суперечок, незастосування сили або погрози силою, включно з економічними та іншими способами тиску…», а ст. 13 починається словами: «Високі Договірні Сторони розвивають рівноправне і взаємовигідне співробітництво в економіці, утримуються від дій, які можуть завдати економічної шкоди одна одній…» Власне кажучи, необхідно тільки конкретизувати й підтвердити положення цих документів.

Підіб’ємо деякі підсумки. Об’єк­тивно країни «ядерної п’ятірки», зокрема США і Росія, перебуваючи під впливом застарілих уявлень про силу та вплив держави, все ще продовжують розглядати Україну як зону потенційного суперництва. Незрозу­мілою залишається також позиція ще двох країн, котрі підписали Буда­пештсь­кий меморандум, - Франції і Великобританії. Усе це істотно ускладнює роботу вітчизняного МЗС. Саме цим значною мірою пояснюється й та буцімто мала помітність кроків, спрямованих на утвердження нової зовнішньої політики України, визначеної Законом «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики».

Перед Україною лежить єдиний шлях утвердження в «мінливому світі» - більш активна позиція в обговоренні шляхів реформування глобальних інститутів безпеки, власне бачення єдиного європейського простору безпеки, ініціювання механізму роззброєння та контролю над озброєннями (взяти хоча б питання відновлення Договору про звичайні збройні сили в Європі), боротьба з новими загрозами.

Вважаю, що на цьому шляху менше буде негативних моментів, пов’язаних із необхідністю балансувати між провідними гравцями геополітичних процесів, окремі з яких бачать в Україні зону своїх інтересів.

Вирішувати це завдання потрібно, хоча це й непросто. Занадто багато «завалів» залишила нам попередня українська адміністрація і її зовнішня політика.

Україна, мабуть більше, ніж будь-яка інша держава Європи, зацікавлена в перетворенні нашого континенту на вільний від застарілого конфронтаційного мислення та блокових підходів у зовнішній політиці. Наша краї­на, її політичне керівництво, зовнішньополітичне відомство мали б продукувати більше ініціатив, спрямованих на вирішення цієї проблеми.

У пісні групи «Машина времени» є слова: «не стоит прогибаться под изменчивый мир, пусть лучше он прог­нется под нас».