Подвійне громадянство: реальні чи вдавані загрози для безпеки України?

Коли країна перебуває у стані війни, звичне для Європи явище подвійного громадянства стає загрозою для держави. В чому могла пересвідчитися й Україна: з одного боку, Росія висловлює турботу про безпеку російських громадян, з іншого - в подіях у Криму та на сході беруть участь громадяни, котрі володіють двома паспортами. Чи може дивувати така ситуація? Ще багато років тому експерти й аналітики попереджали про виклики та загрози, які несе інститут біпатризму (множинного громадянства): набуття лояльності до іншої країни разом з отриманням її паспорта, виконання публічних функцій в Україні носіями громадянства інших держав, формування сприятливого тла для розвитку сепаратизму. І цілком природною є вкрай негативна реакція суспільства, коли українці дізнаються про іноземне громадянство можновладців та чиновників. (Нагадаємо тільки про два публічних скандали, пов'язані з особами з оточення Януковича, - надання ізраїльського громадянства екс-міністру енергетики Е.Ставицькому та сербського - бізнесмену С.Курченку).

Перш за все треба чітко сказати: відповідно до норм міжнародного права, держави можуть обрати політику запобігання множинному громадянству чи навіть заборонити його - або, навпаки, визнати такий статус. Цей вибір зумовлений їхнім географічним розташуванням, історико-культурними особливостями, демографічною структурою населення.

У Європі є держави, які дозволяють множинне громадянство (наприклад, Іспанія, Франція, що підтримують зв'язки з населенням держав-колишніх колоній, укладаючи при цьому двосторонні договори). Інші країни (наприклад, Вірменія, Литва, Румунія, Угорщина, Фінляндія, Швеція) дозволяють множинне громадянство за певних умов: там цей статус здебільшого отримують особи етнічного походження, яке асоціюється з "материнською державою", тобто представники діаспори.

Водночас є ряд суспільств (наприклад, Австрія, Данія, Німеччина, Білорусь, Росія), у яких множинне громадянство не визнається. Умовою отримання громадянства зазначених країн є не тільки декларація про відмову від громадянства іншої країни, а й надання відповідних підтверджуючих документів.

Практика багатьох країн свідчить, що володіння множинним громадянством є звичною річчю, зокрема, якщо людина має батьків з різних країн, проживає у колишній колонії певної метрополії чи взагалі є "громадянином Всесвіту".

Водночас, окрім суто ліберальних і економічних аргументів на користь такого статусу - ухиляння від сплати податків у "міноритарній" державі, користування правами щодо працевлаштування, здобуття освіти, вільного пересування, - слід мати на увазі спокусу ухиляння від військового обов'язку у країні постійного проживання. Це було продемонстровано влітку нинішнього року, наприклад, на Закарпатті та Буковині, де чоловіки призовного віку використовували статус іноземного громадянина для перечікування хвилі мобілізації в Україні у сусідніх державах. Ще більша загроза полягає в тому, що, володіючи іноземним паспортом, можна переховуватися від відповідальності за злочини, вчинені на території однієї держави, в інших країнах.

Та коли країна перебуває у стані військового конфлікту з одним сусідом, а на протилежних прикордонних територіях лунають подекуди інспіровані ззовні сепаратистські заяви, звичне для Європи явище біпатризму набуває іншого звучання. Зокрема, крім війни й ірреденти, дані про факти шпигунства примушують замислитися й про можливість співпраці громадян інших країн із їхніми спецслужбами.

Навіть якщо вважати таку вірогідність неістотною або ж примиритися з фактом, що шпигунство "не має національного забарвлення", все-одно виникає питання вибору лояльності особами, котрі присягали на вірність двом державам. Тим більше що досвід Криму і Донбасу показав: "референдумна демократія" може використовуватися для формування квазідержавних утворень для "захисту" етнічних неукраїнців або ж не українськомовних громадян.

На даний час у нашій державі інститут громадянства регулюється редакцією Закону "Про громадянство України" від 18 січня 2001 р., який, незважаючи на фіксацію принципу "єдиного громадянства", не містить норми про недопустимість випадків множинного громадянства.

Зауважимо, що положення про єдине громадянство з'явилося в законодавстві України шляхом запозичення із законодавства СРСР, в якому це явище було пов'язане з його федеративним устроєм, а не із зовнішнім чинником - громадянством іноземної держави. Тобто: якщо українець набув громадянства іншої держави, то у правових відносинах із Україною він визнається лише її громадянином, що означає не заборону подвійного громадянства, а його невизнання. Водночас, добровільне набуття повнолітньою особою громадянства іншої країни є підставою для втрати українського, але цю норму складно застосовувати, зважаючи на відсутність механізму підтвердження отримання іноземного громадянства.

Упродовж останніх років у Верховній Раді було зареєстровано кілька законопроектів. Загалом, вони пропонують запровадити принцип заборони множинного громадянства в Україні, зобов'язати громадянина повідомляти державу про отримання іншого громадянства, запровадити обмеження щодо роботи в органах державної влади та місцевого самоврядування для осіб, котрі, одночасно з громадянством України, перебувають у громадянстві (підданстві) іншої держави або близькі родичі яких мають такий статус.

Наприклад, 7 лютого 2014 р., тобто напередодні кривавих подій на Майдані, депутати від фракції "Батькіщина" О.Бригинець,
Л.Ємець та А.Павловський, мотивовані оприлюдненою депутатом Європарламенту Р.Гармс інформацією про нібито множинне громадянство М.Азарова та А.Клюєва, зареєстрували законопроект, яким передбачено кримінальну відповідальність у вигляді штрафу або позбавлення волі. Очікувалося, що найбільшу відповідальність нестимуть високопосадовці, які мають доступ до державної таємниці. Така логіка притаманна законопроекту, зареєстрованому в липні нинішнього року народним депутатом М. Катеринчуком.

В минулий четвер, 27 листопада, виступаючи у Верховній Раді з позачерговим посланням про зовнішнє та внутрішнє становище України, президент П.Порошенко озвучив ідею залучити для роботи на державних постах громадян інших країн – "шляхом змін до законів надати право залучати до держслужби іноземців, включно аж до членства в уряді, або розширити перелік осіб, яким президент України може надавати українське громадянство, причому, в прискореному режимі". Думається, що дана ідея потребує широкого та всебічного громадського обговорення.

В умовах фактичної війни з Росією необхідно створити всі можливі законодавчі перешкоди для протиправних дій громадян України, які одночасно мають паспорти інших країн. Зокрема, беручи до уваги численні випадки державної зради чи саботажу службовців, терористичні, шпигунські чи дестабілізаційні акції на користь інших країн, що чиняться посадовцями або пересічними жителями.

Водночас, слід мати на увазі, що тисячі громадян України пройшли процедуру отримання подвійного громадянства (зокрема, угорського, румунського чи менш претензійної "карти поляка"), керуючись мотивом доступу до вільного пересування Європою, отримання певних соціальних пільг, зокрема щодо освіти або працевлаштування. Мотиву політичної активності у межах іншої країни чи заподіяння шкоди Україні у більшості з них немає, як і сумнівів щодо лояльності саме синьо-жовтому прапору. Виникли й нові обставини. Спокуса оформити громадянство - на цей раз Молдови - зростає у жителів прикордонних областей у зв'язку із запровадженням Європейським Союзом безвізового режиму для сусідів. Оскільки доступ до вільного пересування Шенгенським простором отримають лише власники біометричних паспортів, то виникає й можливість фальшування цих документів.

Тому політика щодо множинного громадянства, яку нарешті потрібно виробити Києву, повинна брати до уваги насамперед загрози державній безпеці, враховуючи при цьому кілька обставин. Зокрема, Українська держава має реагувати на зміст політики всебічної підтримки закордонних співвітчизників, яку проводять сусідні країни Центрально-Східної Європи.

Наразі в Україні не ведеться статистика щодо кількості осіб, які мають подвійне громадянство. Органи влади можуть звернутися з відповідним запитом до інших держав, однак у більшості випадків ці дані не надаються як такі, що мають персональний характер. Окрім того, їх достовірність перевірити неможливо. Викликом для безпеки України є тенденція набуття її жителями громадянства суміжних держав, які слугують "етнічними метрополіями", проводять активну політику підтримки закордонних співвітчизників, а також в напівофіційних заявах визначають своїм пріоритетом формування територіальних автономій у сусідніх країнах.

Додамо, що чисельністю біпатридів Росія маніпулює у дипломатичних змаганнях стосовно легітимації результатів референдумів у Криму та на Донбасі, а - латентно чи потенційно - це вже можуть робити Будапешт і Бухарест. Сумнівна лояльність до України частини біпатридів є можливим джерелом дестабілізації і соціальної напруги, зокрема у прикордонних областях із Росією, Угорщиною та Румунією. У таких умовах абсурдними є доступ до державної, службової таємниці чи виконання публічних функцій держави або місцевого самоврядування для носіїв подвійного громадянства. Саме тому Верховна Рада України насамперед повинна виробити ефективніший механізм службової перевірки осіб, котрі претендують на державні посади, зокрема у правоохоронних, військових структурах, судових установах, чи можуть бути мобілізованими до армії.

З огляду на неврегульованість інституту подвійного громадянства в Україні, при тому що на території нашої держави діє Європейська конвенція про громадянство, в українському законодавстві необхідно нарешті дати визначення сутності поняття подвійного (множинного) громадянства та принципів ставлення до такого правового феномена. Це необхідно зробити для їх однозначного розуміння суб'єктами застосування процедури підтвердження отримання громадянства іншої країни.

В умовах агресії Росії було б дуже доречно, щоб уряди України та сусідніх держав започаткували політичний діалог про ставлення до інституту множинного громадянства та ініціювали укладення міжнародних договорів із цими країнами, аби врегулювати обов'язки громадян перед державами. Зміст цих договорів має відображати стан відносин і загрози, які можуть виникати у відносинах із конкретною державою, та бути спрямованим на захист національних інтересів і, водночас, співвітчизників, які користуються соціальними правами за кордоном.

Підписання такого договору видається нереальним із Росією не лише через стан військового конфлікту та відмінне від українського офіційне сприйняття подій на півдні і сході України Москвою, а й з огляду, як не парадоксально, на статус тимчасово окупованої території. Перед законодавцями, високопосадовцями постає завдання виробити політику щодо громадянства Росії наших співвітчизників у Криму, які набули його, не відмовившись від українського, і, таким чином, є нашими співвітчизниками. Запровадження адміністративної чи навіть кримінальної відповідальності для всіх кримчан було би невиправданим кроком, зважаючи на вимушеність набуття російського паспорта багатьма з них та стратегічну мету України, яка полягає в поверненні фактичного суверенітету щодо цих територій. Тим більше що з 1 січня 2016 р. кримінальна відповідальність за подвійний статус загрожує жителям тимчасово окупованої території з боку РФ.

Українській владі для зменшення кількості співвітчизників, які прагнуть набути статусу біпатрида, потрібно насамперед ставити за мету підвищення життєвого рівня для громадян, а в короткостроковій перспективі - забезпечити їм можливість безвізового в'їзду у країни Європейського Союзу. Не менш важливе завдання - поетапне збільшення "статусного набору прав" закордонних українців, спрощення процедури набуття громадянства України закордонними співвітчизниками, регулювання форматів трудової міграції українців, пошук балансу між питаннями національної безпеки та забезпеченням прав етнічних меншин.

Досягнення під час недавнього візиту президента України у Братиславу згоди центральноєвропейських лідерів на створення спільних структур у сфері безпеки означає також шанс нарешті розпочати діалог із сусідами про статус осіб, які користуються громадянськими, а подекуди й політичними правами двох країн. А очікуване внесення змін до Конституції України може мати продовженням внесення змін до законодавства, яке регулює питання громадянства і вочевидь є недосконалим.