ОСОБЛИВОСТІ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ

Після парламентських виборів барометр політичних настроїв дедалі більше зсувається у бік реформ. Необхідність політичних реформ і конституційних змін так чи інакше підкреслювали у своїх передвиборних програмах багато партій. Дійсна система влади не влаштовує більшість виборців — про це красномовно свідчать результати виборів. Наслідуючи опозиційні настрої українського суспільства, із такими ж вимогами до влади виступає й опозиція. Ігнорувати цю тенденцію — означає запустити політичний процес із фази реформ до революції, від парламентських форм і конституційних змін до вуличних виступів і громадянських конфліктів.

І процес було запущено. Вересень 2002-го став одним із найбільш гарячих політичних місяців у новітній історії України. Політичне протистояння між існуючим режимом і його опонентами із загроз перетворилося на реальність. Політичний альянс партій влади, сформований при обранні керівництва парламенту, до вересня 2002 року приніс свої плоди. З одного боку, влада виступила з ідеєю реформи політичної системи («пряник»), з другого — активно проводила політику «батога» щодо партій—опонентів влади.

Ситуація вересневого протистояння виникла не на порожньому місці. Вона була спровокована силовим підходом влади стосовно опозиції. Узвичаєними методами «взаємодії» влади з опозицією в Україні стало витискання опозиції з публічної політики, що у свою чергу виштовхувало її на вулиці, і відверті репресивні дії стосовно опозиційних лідерів. Як свідчить історія, такий підхід сприяє радикалізації опозиції, її вимог і суспільних настроїв загалом. У таких умовах досягти компромісу виявляється вкрай складним завданням. Схильність нинішньої влади до силового підходу закладена у її радянській генетиці. І хоч минуло понад 10 років, нова українська політика досі хворіє на стару хворобу — дефіцит політичного плюралізму і толерантності.

Цей дефіцит лише поглиблює недоліки української моделі президентсько-парламентської республіки, побудованої на основі політичного компромісу Конституції 1996 року, виражених у ній елементах латиноамериканських суперпрезидентських режимів. Режимів, у яких президенти наділені винятковими повноваженнями і виступають у ролі єдиного центру консолідації нації. Безпрецедентний політичний статус-кво латиноамериканських президентів забезпечується їхньою фактичною автономністю від парламенту. У результаті характерною рисою їхніх взаємин із законодавчою владою є перманентний конфлікт, а суттю політики — прагнення послабити позиції парламенту в політичній системі. Попри величезні культурні та географічні відмінності, процес демократизації в Україні багато в чому розвивається за латиноамериканським «стандартом», із характерним для нього зривом в олігархію, із властивими для нього корупцією та клановістю. Вони виникають не стільки внаслідок якоїсь національної специфіки — культури тіньового способу життя, скільки як природна реакція політичної системи на катастрофічну нестачу чи нерозвиненість нормальних інституцій: ефективних законів, які регулюють важливі аспекти політичного життя (де їх немає, там тріумфують тіньові закулісні угоди); впливового парламенту; демократичних ЗМІ; політичних партій, які забезпечують зв’язок держави та суспільства і складовий кадровий резерв для відновлення влади. Партії немовби й зовсім не задіяні у політичному процесі, а основні рішення генеруються через тіньові угоди і торги деяких політичних гравців. Все це характерно для політичних систем не лише Латинської Америки, але й багато в чому України, і навряд чи хтось заперечуватиме, що така система вимагає якісних змін.

Питання лише, у якому напрямі і як вона має реформуватися, щоб набути цивілізованих рис? Враховуючи не лише задекларований рух у Європу, а й у цілому тверезо оцінюючи вектор настроїв і симпатій українських виборців, очевидно: Україна — європейська країна і її політична система не може бути такою, як у Росії чи Білорусі. Українці підтримали на виборах-2002 представників насамперед тих партій, які опонують існуючій системі і відстоюють демократичні принципи організації влади й політики. Необхідність цього продемонструвала і наступна ситуація в парламенті, де на противагу принципам справедливих виборів — переможці так звана четвірка (блок «Наша Україна», КПУ, СПУ і БЮТ), опинилися в меншості. Партії, що виступили від імені діючої влади й отримали фактично вотум недовіри виборців, не зробили природний політичний крок в інтересах збереження сталості існуючого політичного режиму — згоду на запропонований «Нашою Україною» Договір про спільні дії. Навпаки, використовуючи недосконалості в політичній системі, за допомогою позапарламентських інструментів тиску на представників партій-переможців, «партія влади» спробувала відігратися і нав’язати власний політичний сценарій. Їй це вдалося б, якби на порядку денному не стояло питання про спадкоємність влади.

Специфіка української політичної системи — у політичному суперстатусі президента, що перетворює його не лише на головного, а й на єдиного гаранта сформованого статус-кво більшої частини політичної та бізнесової еліти, тих правил гри, за якими вона живе і діє. Небезпека такої системи в тому, що попри всі колосальні захисні механізми, створені задля її збереження — вона може впасти в той самий момент, коли змінюється постать президента. Вся конструкція президентської влади в Україні створена під конкретного президента і щойно його місце займає інший — статус-кво учасників гри може змінитися. Інших захисних механізмів, які діють у демократичних системах, в Україні або не існує, або вони просто вимкнені. Щоб їх «увімкнути» і потрібна політична реформа. Йдеться про заповнення порожнин у системі насамперед зміцнення ролі політичних партій, закріплення статусу більшості, становлення незалежної судової системи, і, головне, встановлення чіткої дистанції між гілками влади — врегулювання питання про режим взаємодій парламенту і президента. Здавалося б, що тверезомисляча більшість давно мала прийти до вироблення такої формули змін. Однак українські політики найчастіше діють як ув’язнені в одну тюремну камеру, котрі краще залишать усе як є, аніж поліпшать своє становище, якщо для цього потрібно взаємодіяти і домовлятися одне з одним. Їм вигідніше заплющувати очі на справжні проблеми політичної системи, на неефективність державної політики і погоджуватися на будь-які проекти, якщо вони виходять від Президента та його адміністрації.

Партії, що підтримують Президента, стають пасивними політичними гравцями, покладаючись виключно на політичну волю, ініціативу і розум глави держави. Єдиним їхнім завданням є дотримання лояльності і боротьба з тими, хто хоче змінити «правила гри».

Зміни політичної системи так чи інакше впираються в необхідність конституційних змін, оскільки саме Конституція є тим ключовим документом, де закладаються принципи формування і регулювання взаємин у системі влади. Який шлях обрати?

Є кілька варіантів — «чисті» (президентська, парламентська) форми правління у світовій практиці зустрічаються нечасто, більш поширені, т.зв. змішані напівпрезидентські і парламентсько-президентські. Запропонована у зверненні Президента 24 серпня трансформація політичної системи на користь посилення позицій і функцій парламенту — означає відповідне зменшення функцій президента. Навряд чи йдеться про нинішнього Президента. Наскільки актуальною є така позиція для України? З моєї точки зору, у нинішній ситуації порушення проблеми про різкий стрибок у політичній трансформації не лише не актуальне, а й небезпечне. Наявні диспропорції в системі політичної влади в Україні вимагають поправок і змін у цілій низці законів. Однак ідеться зовсім не про злам усієї системи, який таїться в заяві про необхідність парламентсько-президентської моделі. Шлях України зовсім не в реалізації «великого стрибка». Не можна змінювати все одним махом. Спроба вирішити поточні політичні проблеми — нейтралізувати чинник політичної конкуренції за місце президента — через умикання машини конституційної реформи — може нести в собі набагато більший негатив, аніж може здаватися на перший погляд. І мене лякає прагнення багатьох політиків слідувати за «генеральною лінією», їхня готовність без зайвих роздумів піти на злам досягнутої за роки незалежності системи конституційного компромісу, що, хоч яка вона хитка, все ж працює.

Виявляється, що «партія влади» (у широкому розумінні слова) готова під гаслами реформи й парламентсько-президентської моделі змінити форму, але не зміст і практику сформованої системи, тим самим обійти опозицію і знову опинитися на коні. Вловити момент і знову змінити ідеології президентської «демократії», мімікрувати і зробити ставку на нову доктрину парламентаризму. Метод уже був відпрацьований 12 років тому. Тоді заява про демократизацію України закінчилася включенням в ешелони влади небагатьох націонал-демократів і використанням їхніх гасел про незалежність України, відродження національної культури і мови. Були узяті на озброєння ті гасла, які не загрожували суті системи влади. Суспільство отримало потрібний сурогат змін, заспокоїлося — і гаразд. Зараз така ситуація може скластися на новому етапі — замість реальних політичних змін Україні запропонують ерзац-реформу, що дозволить зберегти стару систему взаємин і лідируючі позиції за тими ж особами, що й зараз правлять Україною, тобто усе й усіх залишити на своїх місцях. Головне в цій реформі, як уже очевидно, це не сама реформа, а перемога над опозиційними настроями в суспільстві і над опозицією, для цього годяться будь-які методи — для кого батіг, для кого пряник, політика за принципом «поділяй і пануй». І для досягнення цього правлячий клас готовий пожертвувати навіть старими принципами, переконаннями.

Критиковані за «непослідовність» представники «Нашої України» просто усвідомлюють ризик втягування в генеральне відновлення політичної системи, тож є, по суті, більш відповідальними, ніж коаліція «партій влади» у парламенті, стверджуючи тим самим свою здатність відповідати за Україну, за свою політику реформ, не спрямованих на руйнування. Саме тому за цими силами є моральне право претендувати на владу, на більшість, до якої, я упевнений, приєднаються й ті політики з пропрезидентської «дев’ятки», яким не далекі ідеї національних інтересів і демократичного майбуття України.

До того ж конфлікт, що склався в сфері взаємовідносин між гілками влади — президентом, урядом і парламентом, — неможливо вирішити лише шляхом перерозподілу повноважень між президентом і парламентом. Це означає — входити в суперечність зі світовою конституційною практикою, що забезпечує інституціональну стабільність політичної системи, незалежно від того президентська вона чи парламентська, шляхом забезпечення сильної й ефективної виконавчої влади (прем’єра або президента). Запропонована модель дуже нагадує спробу втілення не реалізованого в СРСР, але задекларованого типу організації законодавчої влади. Що не може бути ефективним, навпаки, за відсутності розвинених політичних партій — загрожує для України серйозними наслідками — боротьбою корпоративних груп і кланів, регіональною сегментацією країни й загалом процесами соціальної дезінтегрованості. Чи не занадто це висока ціна за реформи? Хотілося б знати, хто штовхає Л.Кучму на реалізацію такого проекту, кому вигідна дестабілізація ситуації в Україні, хто дивиться на нашу країну як на випробувальний полігон для авантюрних ідей близькозарубіжних проектувальників, хто хоче загребти всі важелі влади чужими руками з вогню протистояння з опозицією?

У світі існують різні моделі політичної системи і кожна з них по-своєму ефективна. Зміна системи — не гостре питання нинішнього порядку денного. Головне питання в іншому — як створити в Україні відсутній нині ефективний механізм взаємовідносин — горизонтальних зв’язків між президентом і парламентом, як врегулювати проблему першості політичної відповідальності президента або прем’єра в системі виконавчої влади. Один із найважливіших способів вирішити протиріччя в системі взаємин президент—КМ—ВРУ і забезпечити дійовий контроль парламенту за політикою виконавчої влади не стільки пов’язаний із передачею повноважень від президента до парламенту, скільки з визначенням ролі прем’єра — у рамках президентсько-парламентської моделі. Як, наприклад, асистента президента з одного боку, а з другого — як лідера парламентської більшості. Саме зміна позиції прем’єра є ключовою точкою політичних змін, що не потребують радикальних змін Конституції.

Прем’єр має стати постаттю примирення між парламентом (більшістю) і президентом — балансуючи між ними. Проте для цього його позиція має бути більш конкретизована в конституційних законах, насамперед, чітко визначений політичний статус прем’єра як лідера парламентської більшості. Це захистить його від ролі простого виконавця волі президента, з другого боку — створить йому достатній діапазон можливості для реалізації заявленої політичної стратегії. Підтримка більшості в парламенті — це те, що здатне забезпечити йому певну стабільність у системі влади. Важливий момент — уряд вступає в новий режим взаємин із партіями і парламентом і вже не на основі лобіювання інтересів окремих бізнесових груп, але на інституціональній основі — більшості. Проведення тих чи інших законопроектів зав’язується на перерозподілі відповідальності між КМ—ВРУ і президентом. Для цього необхідно передбачити ось що — якщо КМ і прем’єр не справляються зі своїми зобов’язаннями, є можливою його відставка з боку президента, проте вона автоматично призводить або до переформатування більшості, або до нових дострокових парламентських виборів.

Вирішення цих завдань пов’язане загалом із формуванням системи політичної відповідальності і зміною адміністративного формату Кабінету міністрів на політичний, про що давно і багато говориться. Кабінет міністрів не може бути ефективним поза системою політичної відповідальності, звідси статус прем’єра і міністрів має бути визначений як політичний. У зв’язку з цим наступний крок — розширення участі парламентської більшості у формуванні уряду. Це дозволяє реалізувати в Україні не лише модель інституціональної відповідальності уряду перед ВРУ, а й політичної, із можливим доповненням функцією «відповідального міністерства». Йдеться про підконтрольність парламенту не лише кабінету в цілому, а й окремих міністрів. Такий підхід дозволяє уникнути відставки всього уряду, але посилює відповідальність кожного міністра. Це тим більше важливо в умовах уведення в уряд представників різних політичних сил і партій. Відставка міністра від якоїсь партії відразу переносить відповідальність за нього і на фракцію чи партію, що делегувала його.

Для повноцінної політичної реформи логічним було б розумно обмежити повноваження президента, причому вже нинішнього, позначивши участь парламенту у формуванні глав силових структур (окремо від КМ).

Поки політична криза не ввійшла в стадію жорсткої силової конфронтації, у головних гравців ще зберігаються шанси на переговори. Тут важливо визначитися — із правилами спільних дій для тих партій і політиків у парламенті, що виступають на демократичній платформі. Без цих нових правил гри — спроби зібрати більшість призведуть лише до ескалації кризи і заблокують шляхи до компромісу. Більшість потрібно розглядати в контексті розв’язання системного політичного конфлікту, що на нинішньому етапі можливо лише як результат згоди й узгодження правил гри між різними сторонами політичного процесу — владою й опозицією.