Особливий порядок законотворчості

Минулої п'ятниці Верховна Рада нарешті розглянула два так званих "донбаських" законопроекти.

Закон "Про створення необхідних умов для мирного врегулювання ситуації в окремих районах Донецької та Луганської областей" був схвалений у цілому. Проект "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях" - прийнято за основу.

Всупереч заявам прибічників цих законотворчих ініціатив, ніяких нових підходів, спрямованих на деокупацію ОРДЛО, документи не містили. Проект "Про особливості державної політики…" позаочі пафосно називали "законом про реінтеграцію", але, за великим рахунком, про реінтеграцію там і не йшлося. Про "стратегії визволення" - теж.

Ініціатор процесу - президент - керувався іншими цілями, переважно тактичними.

Бекграунд

У Раді нацбезпеки та оборони досить давно трудилися над документом, що уточнює характер воєнної операції на сході країни, оптимізує порядок керівництва силовиками на Донбасі і коригує систему управління визволеними територіями. Влітку був підготовлений відповідний законопроект, який належало затвердити на засіданні Радбезу і прийняти до завершення шостої парламентської сесії. Однак у першій половині липня розгляд питання перенесли на невизначений термін. Голова РНБОУ Петро Порошенко без належної уваги поставився до ініціатив секретаря РНБОУ Олександра Турчинова.

Чому? Адже прийняття такого документа відповідало інтересам гаранта і главковерха відразу з кількох причин. Зокрема, остаточно знімалося питання правомочності застосування Збройних сил всередині країни в умовах відсутності воєнного стану. А крім того, створювало додаткові важелі впливу на місцеву владу.

Але Порошенко не дав "зеленого світла" законопроектові, що отримав назву "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях".

Причин, за словами людей обізнаних, було три.

Перша: Олександр Валентинович надміру завзято піарив своє дітище, а Петро Олексійович надзвичайно чутливий до таких речей. Очільник держави навіть поспішив оголосити, що Турчинов готував проект за його дорученням, але сам документ усе одно "поставив на паузу".

Друга: не було міцної впевненості у підтримці проекту "братньою фракцією" Народного фронту. І не тільки тому, що підготовка документа припала на період чергового загострення відносин між "фронтовиками" та БПП у зв'язку з історією про зняття недоторканності з ряду депутатів. А й тому, що законопроект передбачав: керування силовиками, задіяними в операції на сході, перейде від Антитерористичного центру до Об'єднаного оперативного штабу ЗСУ. Міністр внутрішніх справ Аваков вважав, що після цього він може втратити контроль над підрозділами МВС і НГУ на Сході.

Третя: законодавчу новацію без захоплення сприйняли "наші західні партнери". У проекті їх бентежило сусідство термінів "агресія" та "окупація" з топонімом "Росія". У Вашингтоні, і особливо в Берліні вважали, що визнання очевидного викличе різку реакцію Росії й ускладнить і так непростий процес переговорів про долю Донбасу.

Ренесанс

Але вже у вересні з'явилася інформація: законотворче дітище Турчинова все ж таки добереться до парламенту. У продовженні історії були і привід, і причина. Привід - розмови про майбутню миротворчу місію. Причина - спливав термін дії горезвісного закону про особливий порядок місцевого самоврядування в ОРДЛО. Він слугував наріжним каменем мінських угод. Які, своєю чергою, створювали формальний юридичний привід для застосування західних санкцій проти Росії. Те, що закон "про особливий статус" так і не набув юридичної сили; що мінські домовленості не виконуються, а частина їх положень безнадійно застаріла, - нікого не цікавило. Це - частина гри, правила якої ми зобов'язалися виконувати. США і ФРН нам про це нагадали. 17 вересня 2017-го де-юре умовно існуючий закон "про особливий статус" припиняв існувати й де-факто. І від Києва зажадали подовжити термін його дії. А заодно нібито рекомендували послатися в законі на мінські угоди.

Турчиновські напрацювання витягли з архівів, додали ремарку про "створення умов для майбутнього розгортання в ОРДЛО миротворчої операції ООН" і "прикрасили" пролонгацією закону "про особливий статус". Після чого законопроект №7163 був внесений президентом у парламент.

Друзі-конкуренти

"Народний фронт", як і очікувалося ще влітку, законодавчі ініціативи сприйняв без захоплення. По-перше, Аваков і Яценюк не втрачають нагоди показати президентові зуби. Що є необхідним заходом в умовах початку переговорів про можливе об'єднання НФ і БПП. А також триваючої суперечки про контроль над процесами й потоками. По-друге, "фронтовики" турбуються про збереження репутації "партії війни", і беззастережна підтримка надміру миротворчих президентських ініціатив могла цій репутації нашкодити.

Чи слід дивуватися, що спікер Парубій відкрито виступав проти згадування "про особливий статус" у "законі про реінтеграцію"? Що активісти партії "Національний корпус" (яку пов'язують із Аваковим, не знаєте чому?) прийшли під стіни Ради протестувати проти "зради"? І що контрольований НФ парламентський комітет з питань нацбезпеки та оборони заявив про свої претензії до президентського проекту?

Перелік вимог був такий:

- згадування про "особливий статус" для ОРДЛО має бути вилучене із закону "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями Донецької та Луганської областей";

- пролонгація закону про "особливий статус" можлива з обов'язковим застереженням: він набуде чинності тільки після виведення з території України всіх незаконних збройних формувань, бойовиків і найманців, а також їхніх техніки та озброєння;

- посилання на мінські домовленості має бути вилучене із "закону про реінтеграцію".

Петро Олексійович потребував підтримки партнерів із коаліції, а тому їхні побажання врахував. Замість одного проекту з'явилося два. Норма про пролонгацію терміну дії закону про "особливий статус" перекочувала в новий проект - №7164. Там і вказали, що закон набуде юридичної чинності після виведення військ та озброєнь.

Зі згадуванням про мінські угоди вийшло складніше. Спочатку Банкова висловила готовність замінити посилання на МУ посиланням на резолюцію Радбезу ООН від 17 лютого 2015-го, де висловлювалося "схвалення "Комплексу заходів із виконання мінських угод", прийнятого й підписаного в Мінську 12 лютого 2015 року". Потім відмовилися й від цього.

Наслідки

Порошенко своєї основної мети досяг - зобов'язання перед західними партнерами виконав. Проект №7164 став законом, віртуальне життя "особливого статусу" продовжено ще на рік. Документ, який визначає спеціальний порядок місцевого самоврядування в ОРДЛО, ухвалений свого часу з порушенням процедури, неприйнятний за формою та змістом і, м'яко кажучи, антиконституційний, був нав'язаний Україні ззовні. І, оскільки за три роки плану виходу з ситуації, альтернативного "мінському", влада не придумала, вона була приречена вдихати нове життя в закон про "особливий статус". Щоб не сваритися з Вашингтоном та Берліном і не давати приводу для скасування/пом'якшення санкцій.

Успіх проекту №7163, схоже, Порошенка турбує менше. Не виключено, що внесення "закону про реінтеграцію" справді було необхідне президентові як PR-акція й операція з прикриття пролонгації "особливого статусу". Чи це так, покаже найближчий час.

Захоплення окремих патріотів із приводу того, що Росію нарешті офіційно названо окупантом і агресором, наївні. По-перше, ще не офіційно. Проект №7163 пережив перше читання, а чи буде друге - питання. По-друге, навіть якщо проект стане законом і вкрай неприємні для Росії оцінки її дій в Україні залишаться, на справжньому стані речей це мало позначиться. Не схоже, що це викличе запровадження воєнного стану чи, тим більше, оголошення війни (це, до речі, різні речі, хоча більшість політиків їх чомусь плутають). А якщо воювати з агресором і окупантом держава не планує, то до чого гучні формулювання? Навпаки, владі після цього ще складніше буде пояснювати, чому вона торгує з агресором і веде переговори з окупантом.

Не зайве згадати, що прийняття закону "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях" передбачає внесення змін до низки нормативних актів. Зокрема, до Закону "Про Збройні сили України". Пропоновані корективи дозволяють у мирний час використовувати частини й підрозділи ЗСУ, наділяючи їх правом застосовувати і використовувати зброю та бойову техніку. З одного боку, ця новела має остаточно зняти питання законності використання військових на Донбасі. З другого - свідчить про неготовність влади запроваджувати воєнний стан.

Те, що проект №7163 ("закон про реінтеграцію") цікавив Порошенка менше, ніж проект №7164 (закон про пролонгацію "особливого статусу"), не означає, що він не цікавить його зовсім. Про деякі корисні для глави держави новації я вже згадував.

Але є й інші. Наприклад, зараз запровадження воєнного стану навіть на окремих територіях зобов'язує парламент переходити на сесійний режим роботи. Перехідні положення проекту №7164 ВР від такого обов'язку звільняють. Крім того, згідно з тим-таки перехідним положенням, запровадження воєнного стану на окремих територіях має супроводжуватися створенням військових адміністрацій та скасуванням місцевих рад, їхніх виконавчих органів. Усе логічно. Але нюанс у тому, що ця норма може стосуватися не тільки Донбасу. Бо йдеться "про введення воєнного стану в окремих місцевостях у зв'язку з російською збройною агресією в Донецькій та Луганській областях". Факт агресії вже зафіксований у преамбулі законопроекту. У зв'язку з агресією президент може ініціювати запровадження воєнного стану не тільки в Донецькій та Луганської областях, а й, скажімо, у Харківській або Запорізькій. Так, це потребує підтвердження рішенням Ради. Так, це може бути виправданим заходом. Бентежить інше - ці та деякі інші новації, які закладені у президентський законопроект і, фактично, посилюють його повноваження, не стали предметом підвищеної депутатської уваги. Склалося враження, що до перехідних положень мало хто з депутатів добрався.

Якщо проект №7164 стане Законом про "Про особливості державної політики…", це означатиме фактичну появу нової владної вертикалі, замкненої безпосередньо на президента. Буде встановлено жорсткіші правила підпорядкування і координації дій силовиків із різних відомств.

Керуватиме силами і засобами, необхідними для забезпечення безпеки та оборони, Об'єднаний оперативний штаб. Усі, залучені до заходів із забезпечення безпеки та оборони, підкорятимуться начальникові Об'єднаного оперативного штабу. Начальник штабу (за погодженням із СБУ та профільними центральними органами виконавчої влади) уповноважений визначати режим на лінії розмежування, порядок переміщення через неї осіб та товарів. На штаб покладається, зокрема, і керівництво діяльністю військово-цивільних та військових адміністрацій (у разі їх створення). Начальником Об'єднаного оперативного штабу має стати особа, "що належить до вищого командування Збройними силами України".

Чи стане цей проект законом, великою мірою залежатиме від позиції США і ФРН. Джерело в АП стверджує, як мінімум, Білий дім налаштований уже не так рішуче проти.

4 жовтня посольство США заявило про підтримку курсу на "продовження дії особливого статусу". 6 жовтня своє задоволення пролонгацією "самоврядування для ОРДЛО" висловив спецпредставник Держдепу з питань України Курт Волкер. Проекту "закону про реінтеграцію" американська сторона поки що не коментує.