Неоголошена війна

Щоб перемогти у війні, треба, для початку, назвати її на ім'я.

І не просто із трибуни, а в нормативному акті. Щоб слова "війна", "агресія", "окупація", "захоплення території" із засобів маніпулювання, піару, шантажу або маскування перетворилися на юридичні факти, що тягнуть за собою відповідні правові, політичні й воєнні наслідки.

Перша обережна спроба зробити це була здійснена українською владою на четвертому році фактичної війни. І завершилася фальстартом. Рада національної безпеки на невизначений термін відклала розгляд законопроекту "Про особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України на тимчасово окупованій території Донецької і Луганської областей".

Песимісти стверджують, що документ поховано. Оптимісти - що до його розгляду обов'язково повернуться (приблизно восени), і після належного доопрацювання він буде ухвалений парламентом.

Про непевне майбутнє проекту ми поговоримо нижче. А поки що - про його загадкове минуле й невизначене сьогодення.

Замовники й виконавці

Про появу документа, що уточнює правовий статус неконтрольованих територій і воєнної операції на Сході країни, уперше заговорили в першій половині червня. Секретар Радбезу Олександр Турчинов публічно анонсував швидке прийняття закону, що передбачає "перехід до нового формату захисту країни". На той момент у надрах РНБОУ вже було розроблено концепт майбутнього законопроекту.

У деяких ЗМІ тоді з'явилася версія: підготовка документа була особистою ініціативою Турчинова, і робота з його написання почалася всупереч намірам президента. Як доводить зібрана інформація, версію слід вважати помилковою. Ініціатором розробки законопроекту був саме Порошенко. Несподіванкою для президента (наскільки можна судити) стала не поява документа, а розголос передбачуваного змісту проекту.

Навіщо такий документ знадобився Петру Олексійовичу?

Резон перший ("державницький"). Наявне правове поле не дозволяє максимально ефективно управляти воєнною операцією; не забезпечує належної координації дій різних силових структур, задіяних на Донбасі; не гарантує необхідної взаємодії силовиків з місцевими органами влади й самоврядування (зокрема, з військово-цивільними адміністраціями); обмежує центральну владу в належному використанні Збройних Сил. Був потрібен закон, який запроваджував би єдиноначальність, жорстку вертикаль влади, чітку виконавчу дисципліну і максимально враховував інтереси військових. При успішному впровадженні такого підходу Київ міг:

- нарешті відновити повноцінну українську владу на визволених землях (за фактом її там немає, вона присутня фрагментарно й функціонує несистемно);

- підвищити рівень безпеки на контрольованих територіях;

- набути цінний досвід наведення порядку, який можна буде використовувати після деокупації неконтрольованих територій (якщо припустити, що хтось всерйоз замислюється про швидке відновлення територіальної цілісності).

На запитання, чому цими питаннями нагорі зацікавилися тільки зараз, інформанти відповідали незмінним: "Краще пізно, ніж ніколи".

До версії можна ставитися скептично, але право на життя вона, безперечно, має.

Резон другий ("іміджевий"). Петро Олексійович дуже чуйний до різного роду соцопитувань. Ряд досліджень громадської думки свідчить, що населення хоче від влади більшої визначеності стосовно війни та ОРДЛО. У Раді зареєстровані законопроекти, що закріплюють за неконтрольованими територіями юридичний статус окупованих.

Можливо, Порошенко хотів перехопити ініціативу (розробка президентського проекту гарантовано гальмувала розгляд депутатських), бажав догодити патріотично налаштованій частині населення й створити черговий піар-привід. Розробка закону могла слугувати не стільки шляхом реалізації стратегічного задуму, скільки черговим приводом для тактичної самореклами. Те, що ньюсмейкером виступив не він, а Турчинов, гаранта неабияк засмутило. Не даремно ж очільник держави поспішив заявити, що проект (який швидко охрестили "турчиновським") розроблявся за його особистим дорученням.

Те, що PR-ініціативу в нього перехопили, цілком могло остудити інтерес президента до документа. Особливо, якщо його насправді більше цікавив процес (точніше рекламний супровід), а не кінцевий результат.

Резон третій ("прагматичний"). Прийняття закону означало б появу нової вертикалі влади, замкненої безпосередньо на президента. Глава держави й так формально контролює те, що відбувається на Донбасі. Але він міг бути зацікавлений у появі нової, більш жорсткої системи контролю, замкненої на одну людину, ним призначену й безпосередньо йому, президентові, підлеглу.

Згідно з робочим планом, уся повнота влади на Донбасі - військової і цивільної - покладалася на створюваний Оперативний штаб, голова якого призначався б президентом за поданням начальника Генштабу.

Сьогодні керівник Антитерористичного центру, відповідального за АТО, далеко не завжди указ для місцевої влади, МВС або, скажімо, прикордонників. Нова правова реальність встановлювала б жорсткіші правила підпорядкування, у яких могли бути незацікавлені, наприклад, міністр Аваков або губернатор Жебрівський (які, за наявною інформацією, не схвалюють появи закону). Але ці правила точно мали б відповідати інтересам Порошенка, котрий, як будь-який український президент, прагне особисто контролювати все.

Мінус такої моделі управління (для президента) полягає в тому, що очільникові держави довелося б узяти на себе всю повноту відповідальності за все, що відбувається на Донбасі. Поява Оперативного штабу ускладнювала процес пошуку "стрілочників". Можливо, Порошенка це бентежило. І під впливом, зокрема й цих сумнівів, він не дав проекту "зелену вулицю".

Резон четвертий ("зовнішньополітичний"). За логікою осіб, що обстоюють цю версію, проект цікавив не як нормативний акт, а як інструмент впливу на "наших західних партнерів". Погрожуючи наповнити слова "окупація", "агресія", "захоплення територій" повновагим юридичним змістом (від чого Вашингтон, Берлін і Париж постійно утримували Київ), Порошенко міг би стимулювати світових лідерів активніше тиснути на Росію. Щоб змусити її нарешті піти на повномасштабний обмін полоненими/заручниками і/або забезпечити тривале повноцінне припинення вогню. Банкова потребує нових успіхів.

Швидше за все, взятися за розробку законопроекту, що надає нового правового статусу неконтрольованим територіям і воєнній операції на Сході, президента спонукав не один конкретний резон, а комплекс причин, розкритих вище.

Власні спонукальні мотиви були й у куратора процесу Олександра Турчинова. Йому, імовірно, потрібен був яскравий привід нагадати про себе. Нові правила гри теоретично могли дозволити йому активніше впливати на те, що відбувається на Донбасі, як мінімум неформально. Симпатики Олександра Валентиновича стверджують, що він більше за Петра Олексійовича зацікавлений і в упорядкуванні того, що відбувається на фронті/у прифронтовій зоні, і в жорсткості відносин з Росією. Юридичне визнання фактів агресії та окупації, безперечно, Москву не порадувало б.

"Першоджерела" й "апокрифи"

За наявною інформацією, Турчинов розраховував, що в понеділок, 10 липня, проект закону "Про особливості…" буде освячений рішенням РНБОУ, у вівторок піде в Раду як першочерговий і в четвер буде ухвалений парламентом. Чому планам не судилося збутися, спробуємо пояснити нижче.

А поки що про передбачувану суть документа. Після того як було прийнято рішення відкласти розгляд документа, його текст з'явився в пресі. Версія законопроекту, оприлюднена у четвер на сайті "Громадського", збігається з тією, з якою днем раніше вдалося ознайомитися мені. Три джерела (з Радбезу, Кабміну й парламенту) стверджували, що саме це - остаточний варіант, який у п'ятницю, 7 липня, був розісланий усім постійним членам РНБОУ. Три інші джерела (з АП і знову ж таки уряду й Верховної Ради), - що "засвічений" текст - лише один з варіантів, причому не останній.

Можу припустити, що оприлюднений варіант був версією, пропонованою Турчиновим. І що цей варіант не викликав схвалення Порошенка.

Навіть якщо цей текст і не є "канонічним", він дозволяє зрозуміти логіку процесу й спрогнозувати причини невдоволення окремих його учасників.

Отже, проект фіксує "злочинне захоплення Російською Федерацією частини території України"; констатує, що "застосування Російською Федерацією збройної сили проти України (…) є фактом збройної агресії", "одним з наслідків збройної агресії Російської Федерації проти України стала тимчасова окупація частини території України". З посиланнями на резолюцію Генасамблеї ООН "Визначення агресії", Гаазьку (1907 року) і Женевську (1949 року) конвенції. За нашими відомостями, ряд юристів, які залучалися до експертизи документа, виступали проти таких жорстких формулювань, стверджуючи, що міжнародні організації відмовляться визнавати окупацію, віддаючи перевагу "гібридному" терміну "ефективний контроль". Однак автори під керівництвом Турчинова наполягали на своїй правоті.

У тексті зазначається, що держава Україна не несе відповідальності за протиправні дії держави-агресора на території ОРДЛО.

Згідно з проектом, межі окупованих територій визначаються за поданням Генштабу Міністерства оборони, який відповідає за їх актуалізацію. На окупованих територіях встановлюється особливий правовий режим перетину їх меж, реалізації та забезпечення прав і свобод. Керівництво силами й засобами, необхідними для забезпечення безпеки та оборони в Донецькій і Луганській областях, здійснює Об'єднаний оперативний штаб. Усі, хто залучається до заходів щодо забезпечення безпеки й оборони, підпорядковуються начальникові Об'єднаного оперативного штабу. Начальник штабу (за узгодженням з СБУ) визначає режим на лінії розмежування, порядок переміщення через неї осіб і товарів. На штаб покладається, зокрема, й керівництво діяльністю військово-цивільних і військових адміністрацій (у разі їх створення). Начальник Об'єднаного оперативного штабу призначається президентом за поданням керівника Генштабу.

За головою держави закріплюється право використання на Донбасі ЗСУ та інших військових формувань, а також право на впровадження воєнного стану.

Це - ключові положення 11 статей проекту. "За кадром" залишилися прикінцеві положення, які ініціатори "засвічення" тексту в ЗМІ вирішили засекретити. У них містилася теза про непорушність політики України щодо відновлення суверенітету над Кримом. А також - перелік змін, які потрібно внести до низки законів, зокрема до законів про ЗСУ, про військово-цивільні адміністрації та правовий режим воєнного стану.

Наскільки відомо, секретар Радбезу підштовхував президента до схвалення саме цієї редакції законопроекту. А також переконував у потребі запровадження на території Донецької і Луганської областей воєнного стану. Президент, за словами наших джерел, був категорично проти цього. А в понеділок, 10 липня, поставив на "стоп" і сам проект.

Чи означало можливе прийняття цього закону припинення АТО? І так і ні. АТО могла бути завершена наказом керівника АТЦ генерала Малікова. А могла й тривати, але як локальна частина більш масштабної, узаконеної воєнної операції. Яка, до речі, так і не була названа війною…

Причини й наслідки

Почасти на причинах, які змусили президента відмовитися від легітимізації законопроекту, ми зупинилися вище. Але були й інші. Джерело в АП стверджує, що Порошенко не вірив в успіх проходження документа через Раду зараз, на тлі історії про зняття недоторканності й чергового загострення відносин між президентською фракцією й "Народним фронтом". Навряд чи ця обставина була визначальною, але зважати на неї її цілком могли.

На думку джерела в Кабміні, у юристів Банкової і в президента особисто було багато зауважень до тексту. Сумніви з приводу згадування "агресії" і "окупації" залишалися, не всі погоджувалися з тим, наскільки доцільним у цьому документі є згадування про Крим. Сперечалися про те, де саме (в "тілі" документа чи в прикінцевих положеннях) і як саме слід згадати горезвісний Мінський процес. Те, що посилання на нього обов'язкове, - було першою вимогою до розробників. Були зауваження до переліку й характеру змінюваних законів. Деякі експерти наполягали, що в прикінцевих положеннях слід передбачити активнішу роль відомств Черниша й Реви, щоб йшлося про реінтеграцію, а не тільки про деокупацію. Були претензії навіть до назви.

Але головні причини, на мій погляд, очевидні. Їх дві. Суб'єктивна: Порошенко поки що не дозрів до настільки радикального кроку. Об'єктивна: позиція "наших західних партнерів". Інформація про їх залучення до процесу - уривчаста.

Спробуймо підсумувати отриману інформацію. Наскільки відомо, рішенню про скасування розгляду питання передували два "зливи". Нібито один з проміжних варіантів документа потрапив до Москви, а остання версія опинилася в розпорядженні посольства США в Україні. Реакція Марі Йованович, наскільки можна судити, була різко негативною. І свою думку до Держдепу вона донесла. Про реакцію Кремля можна тільки здогадуватися, але легко припустити, що Путін застосував свій вплив на західних лідерів, аби завадити прийняттю такого документа.

За даними з дипломатичних джерел, про підготовку законопроекту й про ключові його положення Київ планово інформував Берлін і Париж. І там нам порадили не поспішати, пообіцявши натомість посилення тиску на Путіна. Інформатори в МЗС стверджують, що Меркель і особливо Макрон вважають, що зможуть домогтися від Росії певних поступок, зокрема дотримання режиму припинення вогню, масштабного обміну полоненими/заручниками, відмови від визнання "паспортів" "ДНР" і "ЛНР" та повернення "віджатих" підприємств в ОРДЛО під юрисдикцію Києва. В обмін від Києва хочуть зняття економічної блокади, відмову від запровадження додаткових обмежень, які висуваються до росіян під час перетину українського кордону, а також припинення активних дій щодо встановлення контролю ЗСУ над "сірою зоною". Це видається малореалістичним, але в Києві є люди, які вірять у досягнення таких домовленостей.

За інформацією від джерел з АП, під час переговорів між Порошенком і Тіллерсоном, український президент інформував його про підготовку законопроекту. Однак джерело з МЗС такі дані рішуче спростовує. Два джерела у Верховній Раді запевняють, що з проектом документа був ознайомлений свіжопризначений спецпредставник США з українських питань Курт Волкер. У будь-якому разі США не радили Петру Порошенку форсувати прийняття закону, здатного викликати очевидне роздратування Кремля.

Наскільки відомо, на засіданні Радбезу його очільник Петро Порошенко саме необхідність подальших консультацій із Заходом назвав причиною, з якої законопроект, що змінює правовий статус неконтрольованих територій і режим проведення воєнної операції на Сході України, мав бути відкладений.

Джерела в МЗС стверджують, що голова держави пов'язує особливі надії з Куртом Волкером. На Банковій сподіваються, що Волкер матиме жорсткішу позицію, ніж його попередниця Вікторія Нулланд, виявиться меншим конформістом стосовно ініціатив Суркова і спроможеться знайти больові точки, які змусять Москву піти на більші поступки під час реалізації Мінського процесу. Відомо, що Волкер має намір найближчим часом відвідати Москву, щоб уточнити переговорні позиції росіян у Мінському процесі й упродовж найближчих двох місяців сформулювати пакет конкретних пропозицій, здатних вивести переговори з глухого кута.

Очікується, що новий поштовх до розморожування переговорного процесу має дати телефонна конференція лідерів Нормандської четвірки, попередньо запланована на 24 липня.

Ряд джерел в Адміністрації президента та уряді переконані, що, незалежно від результатів докладених дипломатичних зусиль, Києву до кінця року доведеться прийняти документ, що актуалізує правовий статус ОРДЛО й режим воєнної операції. Передбачається, однак, що документ зазнає істотних поправок з урахуванням побажань Вашингтона, Берліна, Парижа і (можливо) Москви.

У той самий час джерела в Раді національної безпеки й Верховній Раді вважають, що президент втратив реальний шанс провести цей закон через Верховну Раду. Точніше, провести власне українську версію закону, а не компромісну. Не фрагмент нав'язаної ззовні "дорожньої карти".

Як це часто буває, активізувати чи остаточно поховати процес можуть або різке воєнне загострення, або нове соціологічне опитування, результати якого ляжуть на стіл кандидатові на другий термін.