Місцеві бюджети: профанація розвитку

Заявивши про неприйнятність підвищення цін на газ для населення через можливі негативні соціальні наслідки, президент Янукович не тільки зробив малоперспективним візит нової місії МВФ, яка планує прибути в Київ наступного тижня. Він також прирік на консервацію ситуацію, за якої за дешевий газ для багатих (які традиційно споживають більше блакитного палива для обігріву своїх жител) в Україні платять бідні.

Платять, бо непідвищення цін означатиме необхідність виділити величезні дотації з держбюджету не лише на латання фінансових дірок у бюджеті НАК "Нафтогаз України", а й на багатомільярдні субвенції місцевій владі на покриття заборгованості комунальних підприємств перед енергопостачальними організаціями. А отже, місцевим мерам доведеться й далі їздити в столицю на слізний уклін, щоб вибити фінансування хоча б на найневідкладніші потреби - оплату енергопостачання об'єктів соціальної інфраструктури (лікарень, шкіл, будинків культури тощо).

Особливості міжбюджетних відносин в Україні - складна й заплутана тема, на якій досить глибоко розуміються не більше десятка профільних експертів. Однак за цими хитросплетіннями важко приховати один очевидний факт - централізація фінансових ресурсів у нашій країні, як і прийняття рішень про їх розподіл зашкалює за будь-якими критеріями та стандартами.

У результаті про жалюгідний фінансовий стан практично всіх органів місцевого самоврядування через не менш жалюгідний стан більшості об'єктів комунальної інфраструктури добре відомо навіть найбільш далеким від цих проблем українським громадянам. А досвідчені експерти невпинно, але безрезультатно повторюють, що централізація влади і фінансового ресурсу в Україні є однією з ключових причин недорозвиненості регіонів, отже, й відсталості країни загалом.

Українська держава сьогодні забирає в органів місцевого самоврядування майже всі кошти, а частка власних надходжень зазвичай не перевищує кількох відсотків від необхідного фінансування. Центральна влада делегує органам місцевого самоврядування фінансування таких сфер, як соціальний захист, медицина, освіта, комунальний сектор тощо. Однак всі ці видатки фінансуються фактично з центрального держбюджету (так званий перший кошик). А місцева влада забезпечує лише адресність, відповідаючи за розподіл і доставку державних виплат до кінцевого одержувача.

З урахуванням одвічної дефіцитності українського держбюджету власні потреби органів місцевого самоврядування традиційно оплачуються далеко не в першу чергу - реальне виділення коштів може значно затримуватися. І навіть для невідкладних поточних потреб затримки на місяць - далеко не межа. Не кажучи вже про так звані капітальні видатки, фінансування яких, навіть якщо вони передбачені, доводиться чекати по кілька місяців.

Досить показові такі цифри. Торік загальний обсяг доходів місцевих бюджетів досяг 225,3 млрд грн. При цьому надходження бюджетів розвитку, за рахунок яких фінансуються зокрема капітальні вкладення, становили лише 7 млрд грн, або 3,1%. У перерахунку на одного жителя виходить лише близько 150 грн. Про який ефективний розвиток при цьому може йтися? Для порівняння: у сусідній Польщі цей показник вищий у 37 разів, у Литві - в 30 разів.

Найбільш вагомими джерелами бюджетів розвитку (без урахування трансфертів і коштів, що передаються з іншої частини бюджету) в Україні торік стали єдиний податок (4,8 млрд грн, або близько 68,6% від загальної суми), надходження від продажу землі (987 млн, 14,1%), відчуження майна (753 млн, 10,7%) і пайової участі (474 млн, 6,8%).

У розпорядженні DT.UA опинилися дуже цікаві дані про доходи бюджетів розвитку українських обласних центрів (без урахування трансфертів із держбюджету). Інформацію зібрано на підставі рішень міських рад, оприлюднених офіційно (див. рис. і табл.). Звертає на себе увагу такий факт: при порівнянні показників у перерахунку на душу населення перше місце посідає не столиця (де вартість землі й нерухомості, як і кількість підприємців явно вищі, ніж у регіонах) і навіть не просунуті щодо цього Харків та Одеса, а дуже "середненькі" Черкаси. В яких, як відомо, місцевому мерові Сергію Одаричу довелося залишити свою посаду через претензії членів місцевої міськради й губернатора, котрий заявляв, до речі, про "питання з приводу бюджету розвитку міста". Схоже, Одарича й прибрала з посади мера коаліція ПРіБЮТ, щоб реалізувати формулу "всі бюджети по кишенях".

У минулорічних показниках надходження бюджету розвитку в перерахунку на кожного жителя Черкас становили 686 грн, тоді як в Одесі - 546, Києві - 529, Харкові - 420 грн. Цікаво, що найнижчим цей показник виявився в Донецьку - лише 79 грн на кожного городянина. (Втім, фактичні видатки бюджету розвитку в столиці Донбасу завдяки трансфертам із центрального держбюджету, а також зробленим наприкінці року уточненням і перекиданням із загального фонду становили торік 635 грн).

Про що свідчить і наскільки значущим за існуючої системи міжбюджетних відносин можна вважати згаданий вище показник? За коментарем DT.UA звернулося до експерта Асоціації міст України (АСУ) з питань бюджетної політики Олександра Слобожана.

"Обсяг бюджету розвитку місцевого бюджету є одним із показників для оцінки якості життя в територіальних громадах. Адже видатки бюджету розвитку спрямовуються не на проїдання, а на розширене відтворення, виконання інвестиційних програм (проектів), будівництво, капітальний ремонт і реконструкцію об'єктів соціально-культурної сфери та ЖКГ, розвиток дорожнього господарства тощо, - коментує експерт. - Левову частку надходжень бюджету розвитку на сьогодні становлять кошти від сплати єдиного податку (4,8 млрд грн за 2012 р.).

Отже, якщо в населеному пункті створено комфортні умови для суб'єктів господарювання, що перебувають на так званій спрощеній системі оподаткування, то відповідний місцевий бюджет одержує більше коштів саме на розширене відтворення. Від цього виграють усі члени територіальної громади.

Водночас треба зауважити, що такі оцінки умовні, бо існує безліч інших об'єктивних і суб'єктивних чинників, що впливають на обсяги надходжень у бюджети розвитку місцевих рад у кожному окремо взятому населеному пункті. Наприклад, вагомим джерелом наповнення бюджетів розвитку є кошти, отримані від відчуження комунальної власності (зокрема землі), неоднорідні в різні роки.

У цьому разі ефективність залучення коштів у місцевий бюджет можна оцінити крізь призму мультиплікаційного ефекту - на скільки зросте якість життя територіальної громади в населеному пункті від продажу того чи іншого об'єкта.

І тут слід враховувати не лише прямі доходи для бюджету від відчуження майна, а й, приміром, залучення додаткових інвестицій у бюджет у вигляді створених робочих місць на приватизованих об'єктах".

* * *

Не можна сказати, що бюджетних проблем місцевого самоврядування держава впритул не бачить - про наміри їх розв'язати регулярно заявляється й декларується з найвищих трибун. А в президентській Програмі економічних реформ на 2010–2014 рр. і відповідному Національному плані дій на 2012 р. передбачений перелік заходів щодо "зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування". Серед них і "підвищення якості капітального бюджетування на місцевому рівні", і "розширення бази оподаткування податком на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки", і "спрощення процедури казначейського обслуговування місцевих бюджетів шляхом зменшення документообігу", і "вдосконалення механізму здійснення трансфертів із держбюджету місцевим бюджетам", і багато чого іншого.

Однак у результаті жоден із перелічених пунктів у 2012 р. так і не було виконано. Окремі ж точкові зміни, все-таки внесені в бюджетне та податкове законодавство, до якісної зміни підходів у бюджетному забезпеченні місцевого самоврядування так і не привели.

По суті, на сьогодні не досягнуто жодної з цілей реформи міжбюджетних відносин. За останні три роки ситуація лише погіршилася, на центральному рівні активно практикується ручне управління, а процес прийняття рішень у цій сфері вкрай непрозорий.

От і виходить, що про якесь зростання громадської активності та відповідальності на місцях не може бути й мови. Центральна влада в цьому, хоч би що декларувалося, зовсім не зацікавлена. А ті мери, які намагаються "самостійничати" (хоча б і за рахунок розширення бюджетів розвитку), виявляються неугодними при кожному з владних дворів. Та й у власному дворі, виходить, теж. Адже якщо комунальне майно й земля відчужуються винятково на аукціонах за відсутності преференцій для обраних, то як довго зможуть терпіти таку "несправедливість" впливові члени міської ради, які залишаються без "належних дивідендів"?