Методичка для чиновника, або Чому треба починати боятися корупції

Не так давно ми стали свідками досить непересічної події, коли в парламенті - нарешті! - вдалося досягти політичного компромісу стосовно цілого пакета ухвалених законопроектів. Пакета, який істотно оновив усе антикорупційне законодавство. Чотири законопроекти змінили базовий для антикорупційної сфери Закон "Про засади запобігання та боротьби з корупцією", Кримінальний, Кримінальний процесуальний кодекси та Кодекс про адміністративні правопорушення, створивши нову правову реальність як для корупціонерів, так і для тих, хто покликаний з ними боротися.

Не секрет, що найчастіше українська влада згадує про боротьбу з корупцією лише коли потрібно виконати якісь міжнародні зобов'язання. Як правило, наслідком такої "боротьби" є тотальна імітація. Ніби й закони ухвалюються, але реальний рух уперед мінімальний.

Цей пакет проектів законів також було ініційовано насамперед у відповідь на критичні зауваження Ради Європи. То що тепер - ці норми знову не працюватимуть чи депутати просто не второпали, наскільки серйозні зміни вони проголосували, як пізніше заявив колишній спікер Володимир Литвин?

Насправді істина є в обох цих твердженнях. У нових законах таки є кілька "підводних каменів", які не дозволять одразу й повністю реалізувати їхній потенціал. Але є і безперечні досягнення, що мають кардинально змінити ставлення до корупції як самих чиновників, так і всього суспільства. Такий результат відображає непростий процес узгодження текстів цих законопроектів: ініційовані Міністерством юстиції, згодом вони були відкликані й істотно доопрацьовані під тиском представників опозиційних фракцій.

Але це не просто робота політиків. Це й дворічний тиск громадянського суспільства, який воно не раз демонструвало на безлічі круглих столів, конференцій та зустрічей. І результат постійного тиску Ради Європи щодо виконання Україною своїх міжнародних антикорупційних зобов'язань. Зрештою, усе зійшлося в потрібний час і в потрібному місці.

Корупціонерів
треба знати в обличчя

Однією з найбільш резонансних в ухваленому пакеті законів є норма про публічність Єдиного державного реєстру осіб, що вчинили корупційні правопорушення. Ще кілька місяців тому ставлення Міністерства юстиції до цієї ініціативи було різко негативним, а нині воно готує відповідне програмне забезпечення для публікації відповідної інформації в мережі Інтернет. Тепер жоден "спійманий на гарячому" чиновник не зможе приховати свій злочин, і кожен охочий отримає право дізнатися про цей злочин. А отже, є надія, що в майбутньому перед такими чиновниками зачиняться не одні раніше відкриті двері.

Єдине питання - чи потраплятимуть у цей реєстр корупціонери-високопосадовці? Парламентарі створили новий інструмент для боротьби з корупцією, але чи використають його правоохоронці?

Чого чиновники не зможуть приховати в деклараціях

Завдяки Закону №2837, з 2014 р. в Україні майже вдвічі знижується мінімальна сума покупки, за яку чиновники повинні звітувати в деклараціях. Раніше вони мали декларувати покупки від 150 тис. грн, тепер суму зменшено до 80 тис. Для простих людей це означає, що відтепер у деклараціях чиновників має з'явитися набагато більше коштовних годинників та інших "іграшок", про які вони повинні звітувати. На жаль, нам не вдалося знизити цю суму до 20 тис. грн., але із часом, упевнений, вдасться.

Окрім того, за новим законом чиновники повинні вказувати не лише суми на банківських рахунках, а й банківські установи (в тому числі і за кордоном), де вони розміщені. А також - найменування підприємств, установ, товариств тощо, частками статутного капіталу яких володіють як декларант, так і члени його сім'ї. Завдяки цьому істотно зменшиться можливість виникнення корупційних схем, в основі яких родинні зв'язки, легше буде виявити конфлікт інтересів. Зокрема, з декларації буде чітко видно, яким бізнесом володіють родичі декларанта, що дасть змогу аналізувати й контролювати неправомірний вплив чиновника на збагачення цих бізнесів. Як приклад - проведення тендерів, коли батько є розпорядником бюджетних коштів, а підприємство сина виграє тендер на витрачання цих коштів.

Антикорупційний потенціал наведених вище змін досить серйозний. Єдине запитання - чи спробує ним хтось скористатися? Парламент зміг створити механізм контролю фінансових декларацій, але, об'єктивно кажучи, він досить слабкий. За рішенням керівників органів влади створюватимуться так звані уповноважені підрозділи з питань запобігання та виявлення корупції. Вони матимуть можливість контролювати своєчасність подання декларацій, перевіряти їх на наявність конфлікту інтересів, здійснюватимуть "логічний та арифметичний контроль" декларацій. Але мені дуже хотілося б побачити, як працівники таких підрозділів контролюватимуть декларації своїх керівників і передаватимуть відповідну інформацію у правоохоронні органи, якщо побачать у ній ознаки правопорушення. Тим більше що подання неправдивих відомостей у фінансовій декларації само по собі все ще не є правопорушенням.

Тож оскільки на сьогодні в законі справді немає чітких механізмів контролю за невиконанням вимог щодо декларування, залишається сподіватися на привернення уваги до таких порушень небайдужої громадськості та журналістів. Цьому допоможуть і додаткові вимоги до публічності фінансових декларацій, які також прописано в новому законі.

"Ні!" прихованому лобізму
в законах

Неабияку роль у боротьбі з корупцією та корупціонерами має відіграти реформування антикорупційної експертизи. Так склалося історично, що українське законодавство вирізняється високим рівнем прихованого лобізму. Окремим економічним групам, територіям, особам або бізнесам надаються просто-таки гігантські преференції. І дуже часто це є результатом саме депутатської законотворчості: адже проекти, ініційовані урядом, проходять через сито міжвідомчих узгоджень та антикорупційної експертизи, яку проводить Міністерство юстиції.

Відтепер у профільного парламентського комітету з'являється обов'язок здійснювати антикорупційну експертизу всіх проектів законів, які реєструються у парламенті. Потенційно ця процедура дозволяє в рази зменшити рівень корупціогенності законопроектів і, відповідно, майбутнього законодавства. Сьогодні ми визначаємо основні механізми та принципи проведення такої експертизи. До речі, кілька тижнів тому при нашому комітеті було створено експертну раду за участі громадських активістів та журналістів, яка також братиме активну участь у перевірці законодавчих ініціатив на предмет лобізму. Таким чином ми поліпшуємо якість і самої процедури, і висвітлення її у ЗМІ, а також суспільне обговорення.

Корупція = кримінальна відповідальність

До слова, не менш важливими виявилися й ухвалені в цілому закони №2802 та №2803, які також розроблені на виконання умов антикорупційних конвенцій ООН та Ради Європи.

Так, Закон №2802 нарешті розв'язує проблему подвійної відповідальності за корупційні правопорушення. Якщо раніше різниця між адміністративною та кримінальною відповідальністю за корупцію була досить умовна і могла залежати від ставлення прокуратури, то тепер, з ухваленням цього закону, відповідальність за корупційні правопорушення стає виключно кримінальною.

З одного боку, це відповідає нашим міжнародним зобов'язанням. З іншого - унеможливлює неоднакове застосування закону в аналогічних випадках. Разом з тим реалізація такого підходу аж ніяк не має на меті повернення сталінської практики саджання у в'язницю "за колоски". Навпаки, за незначні корупційні правопорушення у Кримінальному кодексі передбачено адекватні штрафи. А кримінальний судовий процес дає обвинуваченому набагато більше можливостей довести свою невинуватість порівняно з процедурою накладання адміністративного стягнення.

Не хабаром єдиним...

Змінено також усталений у Кримінальному кодексі України термін "хабарництво" на набагато ширший - "неправомірна вигода". Якщо "хабарництво" - це незаконна винагорода, що передбачала виключно матеріальний характер (гроші, майно, права на майно тощо), то "неправомірна вигода" може бути і певною перевагою, послугою чи пільгою. Кримінальна відповідальність встановлюється не тільки за давання або отримання, а й за пропонування чи обіцяння такої вигоди. Істотно збільшено розміри штрафів за корупційні правопорушення: тепер за пропонування неправомірної вигоди посадову особу пропонується штрафувати на суму від 750 до 1 тис. неоподатковуваних податком мінімумів доходів громадян (12 750-17 000 грн).

Ще один закон з ухваленого пакета - №2803 - запроваджує інститут спеціальної конфіскації, яка застосовуватиметься виключно до посадових корупційних злочинів. Нові правила конфіскації та арешту доходів, одержаних злочинним шляхом, дозволяють застосовувати санкції не лише до прямих, а й непрямих (конвертованих) доходів. Крім того, з'являється норма про конфіскацію доходів третьої особи, якій у певній формі передано матеріальні цінності, що були отримані корупційним шляхом. Простіше кажучи, якщо хтось віддасть частину отриманого хабара на будівництво церкви та спасіння власної душі, то ці гроші батюшці доведеться повернути, якщо він знав або повинен був знати про їх корупційне походження. Якщо кошти корупційного походження є часткою, вкладеною у певний бізнес, - на власника бізнесу накладається штраф у грошовому еквіваленті вартості цієї частки.

Не менш важливим є ухвалення і законопроекту №2990, яким запроваджується кримінальна відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення, пособництво тероризму та відмивання брудних коштів. Тобто якщо раніше за корупційні злочини судили окремих фізичних осіб, то тепер доведеться відповідати і установам, в інтересах яких вони діяли. Перевірити дієвість цієї норми ми зможемо після 1 вересня 2014 р.

Вимоги Європи: чого боїться українська влада?

Але цього, безперечно, мало. Ухваливши антикорупційні закони, ми виконали ще кілька рекомендацій Групи країн проти корупції Ради Європи (ГРЕКО) і ще трохи просунулися вперед у виконанні Плану дій щодо візової лібералізації з ЄС.

Для українських чиновників ухвалені закони, безумовно, є революційними. Результативне голосування за них - майже диво. Але для громадянського суспільства, яке справді переймається боротьбою з корупцією, та європейських партнерів, які живуть в іншій правовій реальності, ці зміни ще мають наповнитися реальною конкретикою.

Ні для кого не секрет, що правляча більшість уникає виконання деяких вимог активістів та європейських партнерів як вогню. Насамперед ідеться про створення дієвого антикорупційного органу. Відповідні проекти законів активно реєструють опозиційні депутати і так само активно провалює більшість. Так само досі невизначеною залишається ситуація і навколо державних закупівель. Проектів законів, які забезпечують прозорість державних закупівель, зокрема №2207, парламент не розглядає взагалі. Хоча їх ухвалення було б прямим виконанням європейських вимог.

Гарною новиною є те, що в Україні нарешті з'явилося відділення Глобальної організації парламентарів проти корупції (Global Organization of Parliamentarians Against Corruption), в якому об'єдналися народні депутати з усіх п'яти парламентських фракцій та позафракційні. Це дасть можливість боротися з корупціонерами поза межами контрольованих ними правоохоронних органів та судів.

І насамкінець…

Цими законами ми наблизили наше сприйняття корупції до європейського настільки, наскільки це дозволили сьогодні українське суспільство та політична ситуація. В комплексі весь пакет - це більш-менш діяльна система протидії корупції, з його ухваленням заповнюється чимало прогалин, які мали місце в українському антикорупційному законодавстві.

Але реальна боротьба з корупцією здійснюється не тільки в законодавчій площині, а й реалізацією ухвалених законів виконавчою гілкою влади. Мусимо не забувати, що закони законами, але виконують їх люди. Українська антикорупційна культура істотно відрізняється від європейської: там, де європейці бачать хабар, ми бачимо хороших знайомих, друзів і родичів. І якщо закон суперечить культурі людини та її розумінню звичних речей, то він не виконується.

Тож ухвалення цих чотирьох законопроектів - це аж ніяк не крапка, а всього лише "жирна" кома, після якої залишається ще багато невирішених питань.