Конституційне «перезавантаження» в умовах кризи: угорський рецепт для України

Недавнє конституційне «перезавантаження» в Угорщині привертає увагу з різних точок зору, але передовсім - схожістю проблем, на вирішення яких воно спрямоване, з їх українськими аналогами.

Безумовно, заслуговує на згадку рішення Конституційного суду від 26.12.2011 р., котре, поза сумнівом, увійде в історію. У цьому рішенні КС, змінивши багато в чому свої попередні позиції, зауважив, що «розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави… Передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою…».

Конституційний суд України своїм рішенням від 26.12.2011 р. допустив можливість для парламенту і уряду змінювати (в тому числі зменшувати) соціальні виплати та іншим способом обмежувати обсяг соціально-економічних прав людини, поставивши їх у залежність від «соціально-економічних можливостей держави». Всупереч Конституції та власному рішенню від 22 травня 2008 р.

На відміну від України, Угорщина, замість того, щоб вдаватися до конституційних викрутасів, пішла кардинально іншим шляхом. У цьому контексті угорський досвід - повчальний і багато в чому унікальний. У цій країні було віднайдено оригінальну технологію розв’язання вище наведеної проблеми через термінове схвалення нової Конституції.

Як не слід приймати Конституцію (антиприклад для України)

На 2011 р. Угорщина залишалася в Центральній Європі єдиною країною, в якій діяла Конституція соціалістичних часів - 1949 р. (хоч із істотним коректуванням у 1972 р., і особливо - в 1989-1990 роках). Отримавши у квітні 2010 р. у складі парламенту понад дві третини депутатських мандатів, партія Фідес здобула можливість (і мотивацію) самостійно провести конституційну реформу, позаяк конституційна процедура вимагала для цього двотретинну більшість. Виборча система «підіграла» Фідесу: сукупна підтримка 52,7% виборців в умовах змішаної виборчої системи дала змогу цій політичній силі здобути понад 66% місць у парламенті. Це дозволило правлячій партії самостійно змінити фундаментальні «правила гри», закладені в Конституції, проігнорувавши інші парламентські політичні сили, які разом представляли понад 45 відсотків виборців.

18 квітня 2011 р. парламент Угорської Республіки схвалив нову Конституцію, 25 квітня 2011 р. її підписав президент, і з 1 січня 2012 р. вона набула чинності. Проект Основного закону склала й підтримала одна політична сила (партія має подвійну назву «Фідес - Угорський громадянський союз»). Вилучення опозиції з процесу підготовки, обговорення та схвалення Конституції означало порушення певних основних правил демократичного політичного процесу, покликаних унеможливити ситуацію «домінування більшості», тим паче в такому важливому аспекті як прийняття Основного закону.

На такий спосіб підготовки і прийняття Конституції негайно звернули увагу в Європейському Союзі (Угорщина - член ЄС з 2004 р., а у квітні 2011 р. навіть головувала в ньому). Цьому питанню було присвячено окреме засідання Європарламенту, на якому його депутати дали доволі жорстку оцінку угорському методу конституційного «перезавантаження». Вона висловлювалася такими тезами: «проект нової Конституції спішно протягли через парламент без належного обговорення - ні в самому парламенті, ні з громадськістю Угорщини», «Конституція вимагає широкого консенсусу народу, а прийнятий варіант звучить як політична програма Фідес», «однопартійна Конституція», «вона закріплює політичну владу правої коаліції», «Конституція має бути заснована на широкому соціальному і політичному консенсусі. Угорська Конституція не відповідає цій вимозі».

Проте виконавча влада на чолі з прем’єр-міністром В.Орбаном відкидала звинувачення, пояснюючи необхідність швидкого схвалення нового Основного закону економічною кризою та величезним обсягом державного боргу. Справді, проблема збалансованого бюджету червоною ниткою проходить по всьому тексту Основного закону. У статті N розділу першого Конституції відзначається, що «Угорщина забезпечує дотримання принципу збалансованого, прозорого та сталого управління бюджетом» (частина 1), а «Парламент і уряд повинні нести основну відповідальність за дотримання принципу, зазначеного в частині 1» (частина 2). Несподівано в частині 3 цієї ж статті констатується, що «в ході виконання своїх обов’язків Конституційний суд, суди, органи місцевого самоврядування та інші державні органи зобов’язані дотримуватися принципу, згаданого в частині 1». Отже, Конституційний суд і суди були пов’язані не лише верховенством права, а й необхідністю реалізації політичної цілі - сприяти досягненню збалансованого бюджету. Поміщення такого принципу (ідеї) в Конституцію створює водночас нову проблему - протистояння права (прав людини) і економічної доцільності. Інакше кажучи, судова влада захищає право, але лише в межах економічної доцільності (в рамках, які не ведуть до ще більш розбалансованого бюджету). Суддя в конкретній справі за такого підходу повинен вимірювати застосування права (захист права людини), крім іншого, ще й економічною доцільністю. Сама собою ця ідея подається в Угорщині як антикризова технологія влади - що певною мірою відповідає істині.

Увесь зміст угорської Конституції конкретизує механізми цієї ідеї.

Обмеження демократичних інститутів

У період економічної кризи, за задумом ініціаторів реформи, влада має бути сильною, а «сила влади» означає її концентрацію та усунення противаг - через суди і стримування - у вигляді конституційних обмежень її діяльності.

Стаття 8 Основного закону Угорщини забороняє виносити на національний референдум не лише питання державного бюджету, податків, пенсійних внесків чи митних тарифів (як у багатьох країнах), а й питання міжнародних зобов’язань держави, і особливо - «будь-які питання, спрямовані на внесення змін до Конституції». Повне усунення народу (виборчого корпусу) від здійснення установчої влади (можливості зміни конституційного ладу) - показове, але не головне в новій Конституції Угорщини.

Держава, пов’язана (і обмежена) правом, не здатна ефективно вирішувати економічні проблеми, - така позиція проглядається в Конституції Угорщини. Відколи конституції стали реальністю, їх глибинним смислом стало обмеження влади різними способами, але насамперед - через встановлення чітких правил поведінки, які можуть бути безпосередньо реалізовані (застосовані): цей феномен називається «пряма дія конституції». У новій Конституції Угорщини обсяг такого феномену різко звузився, порівняно з попередньою редакцією. І навпаки - побільшало бланкетних норм Конституції, які лише називають правило, але, не встановлюючи його, відсилають до «закону».

Відсутність або незначна кількість конституційних правил із певних питань веде до розширення дискреційності (простору доцільності) в діяльності законодавчої влади та уряду. У тексті Конституції відсилання на «закон, акт, законодавство», які повинні щось врегулювати, повторюється понад сотню разів, у тому числі «закон кваліфікованої більшості» - близько 60 разів. Розширення сфери застосування «законів кваліфікованої більшості» (врегульовують найбільш значущі питання) також має мотив, - створена цим складом парламенту законодавча база не зможе бути змінена після наступних парламентських виборів навіть у разі поразки керівної на сьогодні політичної сили. Така ситуація істотно применшує вагу наступних виборів.

Намагання зберегти владний вплив політичних сил, незалежно від результатів майбутніх парламентських виборів, проявилося і також у створенні Бюджетної ради (термін повноважень голови - шість років), Державного ревізійного управління (термін повноважень голови - 12 років), у призначенні голови Національного банку на шість років, призначенні голови Верховного суду на дев’ять років: повноваження перелічених органів та посадових осіб, котрі наділені широкими прерогативами впливу на законодавчу й виконавчу владу, виведені за межі політичного циклу (термін повноважень парламенту - чотири роки). Отримання ними повноважень від більшості з двох третин членів парламенту (чи президента республіки, обраного в такий самий спосіб) тим паче ставить під сумнів залежність їхніх повноважень від результатів наступних парламентських виборів. Для Європи стійка двотретинна депутатська більшість у парламенті - не правило, а надто рідкісний виняток.

Основний закон обмежив роль, і особливо - незалежність, судової влади. Демонтовано одну з найсильніших моделей конституційного правосуддя на Європейському континенті. Обмежено не лише повноваження Конституційного суду Угорщини, а й перелік суб’єктів звернення до нього. У новій Конституції немає механізмів, які б усували політизацію формування Конституційного суду. Збільшено кількість суддів - із 11 до 15. Голова Конституційного суду, що раніше обирався самими суддями, тепер обирається парламентом. Практика наступу на судову владу ще брутальніша - понад 270 суддів змушені були піти у відставку внаслідок маніпуляцій із пенсійним законодавством (вакансії було негайно заповнено).

Соціальні права і державний бюджет - за межі верховенства права

У період економічної кризи соціальні права людини, за задумом ініціаторів реформи в Угорщині (в Україні - схожим чином), прямо суперечать основній її ідеї - збалансуванню бюджету. Більше того - правові засоби захисту цих прав (нарівні з особистими чи політичними правами) є прямою перешкодою досягненню цілей реформи. Тому шляхом схвалення нової Конституції публічна влада Угорщини позбулася юридичних обов’язків перед громадянами в соціально-економічній сфері.

Конституційні соціально-економічні права, в юридичному сенсі, фактично в Угорщині перестали існувати. Для них характерні два моменти. По-перше, слід узяти до уваги: в розділі «Свобода і відповідальність», частина 3 статті I, прямо зазначено, що «регулюючі положення про основні права і обов’язки повинні бути закріплені в законі». «Регулюючі положення» - це власне правила поведінки (норми права), які можуть бути застосовані в суді. Таким чином, Конституція вказує, що її положення з цих питань позбавлені нормативного потенціалу. По-друге, зміст того, що раніше сприймалося як «соціально-економічні права», у Конституції викладено як соціальні цілі держави. Так, наприклад, стаття XІХ визначає: «Угорщина докладає зусиль для забезпечення соціальної безпеки кожному громадянину. Кожен угорський громадянин має право на допомогу, закріплену в законі, у випадку вагітності і пологів, хвороби, інвалідності або якщо він або вона стає вдовою (вдівцем), або сиротою, а також у випадку безробіття не з вини працівника». Словосполучення «докладає зусиль» характеризує шлях до мети, державну політику, - але не правову норму, котра може бути застосована судом. Звісно, при цьому положень на кшталт змісту частини третьої статті 22 Конституції України («При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод») в угорському Основному законі немає взагалі.

Але концентрувати публічну владу й усунути соціально-економічні права, пов’язані з витратами бюджетних коштів, для подолання тяжких наслідків кризи виявилося замало, й ініціатори реформи пішли далі в цьому ж напрямі, фактично вивівши фінансово-бюджетну сферу за межі верховенства права.

З цією метою в Основному законі різко обмежено повноваження Конституційного суду. Конституція зазначає: «Доти, доки державний борг перевищує половину валового внутрішнього продукту, Конституційний суд може, в межах своєї компетенції, перевірити закони про державний бюджет та його реалізацію, види центральних податків, зобов’язань, пенсійних і медичних внесків, митних та центральних умов для місцевих податків на відповідність Основному закону або скасовувати попередні акти лише у зв’язку з порушенням права на життя та людську гідність, права на захист персональних даних, свободи думки, совісті і релігії, права, пов’язаного з угорським громадянством… (підкреслення наше. - В.Л.)».

Інакше кажучи, Конституційний суд Угорщини здійснює перевірку конституційності законів, які стосуються фінансово-бюджетної сфери країни, лише в тому разі, коли така перевірка торкається виключно особистих прав людини (права на життя, людської гідності тощо). Звісно, погіршення соціального становища особи ніколи не пов’язане безпосередньо з правом на життя чи свободою думки.

Така конституційна формула виносить за межі захисту цим судом усі соціально-економічні права, закріплені законодавством. А тлумачення Основного закону та інших законів «мають бути засновані на припущенні, що вони служать моральним та економічним цілям, відповідним раціональності і суспільній користі».

Конституційні засоби раціональної фінансової політики

Нормами нової Конституції встановлюються вимоги до державного бюджету і фінансової політики країни. На відміну від попередніх ідей реформи, встановлення на вищому юридичному рівні раціональних вимог до фінансово-бюджетної сфери справді повчальне для України. Передбачено, що «парламент не може прийняти Закон про державний бюджет, який сприяє перевищенню державним боргом половини валового внутрішнього продукту». І ще: «доти, доки державний борг перевищує половину валового внутрішнього продукту, парламент може прийняти тільки Закон про державний бюджет, який передбачає скорочення заборгованості у пропорції до валового внутрішнього продукту». Зазначені вимоги можуть бути порушені лише в період надзвичайного стану чи інших надзвичайних ситуацій.

Національний банк Угорщини ставиться у підпорядковане становище до парламенту. Державне ревізійне управління є органом парламенту. Засновується нова структура - Бюджетна рада. Вона є «органом підтримки законодавчої діяльності парламенту та перевірки можливостей державного бюджету». Складається Бюджетна рада з голови Бюджетної ради, якого призначає президент республіки терміном на шість років. Входження голови Нацбанку до зазначеного органу ще раз заперечує незалежний характер цієї установи. Попередня згода Бюджетної ради на схвалення бюджету - обов’язкова. Створення Бюджетної ради покликане деполітизувати процес прийняття рішень у цій сфері в період кризи. Водночас зазначена ідея створює ще більшу проблему - проблему легітимності бюджетних рішень у демократичній державі, применшення ролі парламенту в питаннях, потреба розв’язання яких, власне, і покликала до життя в середні віки феномен, який сьогодні називають «парламентом».

Висновки

На Угорщину, поза сумнівом, впливав і досвід України у вирішенні (затягуванні) схожих проблем. Угорщина відмовилася від українського підходу, коли не підкріплені ресурсами соціальні права (пільги) спочатку закріплюються в Конституції і законодавстві (з конституційною забороною їх скасовування або звуження), а після цього бюджетним законом «зупиняються» десятки соціальних законів або навіть блокуються рішення судів на застосування зазначених прав (пільг). Уряд Угорщини вирішив, що буде «чесно» змінити «правила гри» на конституційному рівні: не закріплювати соціальні права в Конституції, а саме соціальне законодавство в умовах економічної кризи і незбалансованого бюджету завжди є можливість змінити.

Західний світ, правда, жахнувся більше не від звуження соціальних прав, а від обмеження демократичних інститутів, наступу на судову владу та посягання на незалежність Національного банку. Філіп Стівенс, наприклад, назвавши свою статтю в The Financial Times 6 січня 2012 р. «Угорський поворот, гідний Путіна», зробив висновок: «Прем’єр-міністр Угорщини є нагадуванням про знайому траєкторію від економічного хаосу до політичного авторитаризму». Євросоюз майже одностайний у тому, що новий Основний закон Угорщини віддаляє цю країну від цінностей правової держави. З частиною формальних претензій Європейської комісії керівництво Угорщини обов’язково погодиться - наприклад, щодо незалежності Національного банку, ЗМІ або захисту персональних даних.

Важливо звернути увагу на інше: раптові й надто радикальні зміни, увага до проблеми невідповідності Конституції та законів Угорщини актам Європейського Союзу, претензії Єврокомісії з цього приводу надали правопорядку цієї країни ознак нестабільності. Нестабільний правопорядок, у свою чергу, несе ще більші ризики для стійкого економічного зростання, і особливо - для інвестиційного клімату та фінансової кон’юнктури.