Конституційна реформа: окреслити предмет дискусії

«Чи можуть конституції не змінюватися? Чи може одне покоління навічно пов’язувати інші і всі наступні?» — такі запитання ставив 5 червня 1824 р. Т.Джефферсон у листі до Д.Картрайта. І відповідав: «Думаю, що ні. Творець створив землю для живих, а не для мертвих. Влада і права можуть належати лише людям, а не речам і не якій-небудь матерії, позбавленій волі… Покоління може пов’язувати себе, доки його більшість продовжує жити; коли ж вона зникає, на її місце стає інша більшість, яка тримає в руках владу і права, котрі належали колись її попередникам, і може змінювати їхні закони й установи на власний розсуд. Отже, ніщо не є незмінним, крім природних і невід’ємних прав людини».

В Україні з часу прийняття Конституції та внесення змін до неї покоління людей не змінилося. Але й цього невеликого відтинку часу стало достатньо, щоб зрозуміти необхідність її кардинального оновлення.

Проте переважна більшість авторів різноманітних проектів демонструє спільні вади: вони ігнорують європейський досвід конституціоналізму, вкотре пробуючи віднайти унікальні (невіднайдені досі) зразки конституційних норм про владу. Річ тут не лише у спільному запереченні інституту депутатської недоторканності (визнаного в Європі парламентського привілею) та прихильності до партійно-імперативного мандату (забороненого в усіх європейських державах). Річ не в деталях, а в голов­ному: всі вищенаведені положення з обох проектів конституційних змін, хоч і виглядають респектабельно, є такими, що не мають аналогів у конституційних системах держав — членів Європейського Союзу. Такий підхід означає впевненість авторів у тому, що будь-які положення Основного Закону є предметом політичної дискусії. Проте дискусія без правил і без визначеного предмета такою вважатися не може.

Змагання концепцій «удосконалення» є наслідком протистояння політичних груп підготовки проекту Конституції. Відповідно, радше за все, виграє проект, повніше забезпечений владним ресурсом, — і навряд чи в ньому буде виписано оптимальний баланс взаємодії гілок влади.

На нашу думку, дискусію слід обмежити раціональними рамками. Такими рамками можуть бути лише тенденції розвитку європейського конституціоналізму. Нам можуть заперечити: європейський конституціоналізм, спираючись на кілька базових цінностей, зовні проявляється у значній різноманітності національних конституційних моделей. Різноманітність справді велика, проте, щоб увести дискусію в певні рамки, слід прийняти дві аксіоми: а) уникати таких кон­ституційних зразків, яких немає у всіх державах Європейського Союзу; б) намагатися втілити такі конституційні зразки у взаємовідносинах органів влади, які властиві всім (переважній більшості) держав того ж таки Європейського Союзу.

Аргументи стосовно «незрілості» України до тих чи інших конституційних новел слід адресувати їх авторам: ще вчора саме вони переконували, що Україна «дозріла» до управлінської вертикалі від президента до завдитсадком (метафора недалека від правової реальності), а ось до вільних виборів і незалежних судів — «не дозріла».

Від яких конституційних зразків слід відмовитися беззастережно?

1. Статус президента як «гаранта» додержання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина. Гарантують Конституцію суди, а не глава дер­жави.

2. Наявність конкуруючих повноважень президента й уряду у сфері здійснення виконавчої влади, обов’язковість актів глави держави для уряду з конкуруючих повноважень та інша організаційно-юридична можливість глави держави впливати на визначення політичного курсу уряду, що спирається на парламентську більшість.

3. Отримання повноважень членами уряду (міністрами) за різними процедурами.

4. Партійно-імперативний характер депутатського мандату члена парламенту.

5. Позасудовий механізм зупинення (скасування) рішень уряду.

6. Повноваження президента самостійно приймати рішення про призначення референдуму.

7. Повноваження президента самостійно, із власної ініціативи, приймати рішення про дострокове припинення повноважень парламенту.

8. Функціонування Ради національної безпеки і оборони як владної інституції, яку очолює та формує президент і якій підконтрольні органи виконавчої влади, у тому числі уряд.

9. Функціонування місцевих державних адміністрацій із виконавчо-розпорядчими функціями в регіонах (областях і районах).

10. Функціонування централізованої прокуратури, очолюваної генеральним прокурором, який політично відповідальний перед парламентом.

11. Статус судді, який передбачає дворазове призначення та можливість кримінального переслідування у загальному порядку.

Підкреслимо ще раз: наведених чи схожих конституційних зразків у європейських державах немає, частина з них — категорично заборонені основними законами.

Реальне удосконалення форми державного правління в Україні, на нашу думку, можливе лише в напрямі її «європеїзації». Держава не може наближатися до правової системи Європейського Союзу, впроваджуючи нераціональні, часом недемократичні владні зразки.

Впровадження європейських зразків конституціоналізму означає, що в новій конституційній моделі влади в Україні мусять знайти втілення принаймні такі конституційні зразки:

1. Фракції політичних партій у парламенті формують парламентську більшість і мають визначальний вплив на формування складу уряду.

2. Процедура формування уряду передбачає, що президент призначає склад уряду (видає відповідний акт), але при цьому він пов’язаний волею парламентської більшості. Остання легітимізує уряд у такі способи:

а) парламент виражає вотум довіри новосформованому уряду;

б) парламент затверджує програму діяльності уряду;

в) парламент має право висловити вотум недовіри уряду, що веде до відставки останнього.

Якщо навіть парламент через слабку політичну структурованість нездатний визначитися зі складом уряду або належно легітимізувати його, глава держави спрямовує додаткові зусилля на організацію політичних консультацій між політичними силами з цього питання, проявляючи свої «надпартійність» і арбітражні прерогативи.

3. Арбітражні функції президента виявляються незалежно від способу отримання ним повноважень (прямі вибори чи обрання парламентом). Він здебільшого призначає дострокові парламентські вибори з ініціативи уряду, тобто тих політичних сил, які сформували і уряд, і парламентську більшість, на підставі нездатності парламентської більшості ефективно здійснювати функції і законотворення, і формування уряду. При цьому «розпущений» парламент працює до часу складання присяги новообраними членами парламенту.

4. Уряду належить уся повнота виконавчо-розпорядчої діяльності в державі. Інакше кажучи, уряд, власне, «управляє дер­жавою», і йому належить уся компетенція на цій ділянці, за винятком питань, які, згідно з Конституцією, належать до повноважень інших державних органів. У сфері здійснення виконавчої влади окремі повноваження, що належать главі дер­жаві, здійснюються ним з ініціативи уряду, а відповідні акти потребують контрасигнації з боку прем’єр-міністра або відповідного міністра, які несуть відповідальність за їх зміст і виконання.

5. Уряд відповідальний лише перед парламентом. З огляду на доволі заплутаний у понятійному плані зміст ст.113 Конституції України, в якій передбачено, що Кабінет міністрів України відповідальний перед двома суб’єктами, а перед одним із них — ще й, крім того, підзвітний та підконтрольний, слід підкреслити, що «відповідальність» уряду охоплює і підзвітність, і підконтрольність. Інакше кажучи, окрім парламенту, уряд не підконтрольний і не підзвітний
жодному іншому органу. Відповідальність перед парламентом означає також, що уряд не може бути пов’язаний у своїй діяльності актами глави держави.

6. Президент є головнокомандувачем Збройних сил, здійснює повноваження у сфері оборони і національної безпеки, проте у мирний час здійснення виконавчих повноважень на цьо­му напрямі не може мати надзвичайного характеру, суперечити принципу розподілу влади та іншим ознакам демократичного конституційного ладу. Ради з питань безпеки і оборони (схожі за функціональним призначенням до Ради національної безпеки і оборони України), які очолює глава держави, у мирний час мають виключно дорадчий характер. Їх постійний склад визначається конституційно (законом), але не довільно главою держави.

Роль президента як «гаранта» конституційного правопорядку — досить обмежена. По-перше, лише в разі настання таких виняткових обставин як загроза незалежності держави чи територіальній цілісності, які поєднуються з відсутністю нормального функціонування конституційних органів влади, главі держави надається право вживати заходів, що диктуються такими винятковими обставинами. По-друге, мета вжиття таких заходів чітка — у якомога більш стислі терміни надати конституційним органам влади засоби для виконання ними своїх завдань. Такі надзвичайні заходи глава держави обговорює з конституційним судом. У жодному разі вони не можуть бути спрямовані проти парламенту й інших конституційних органів. Наведений підхід характерний для Франції, а в інших державах роль президента як «гаранта» істотно слабкіша.

7. Статус судді передбачає його імунітет (в обсязі члена парламенту) та одноразове призначення безстроково за поданням органу суддівського самоврядування або іншого органу, в якому судді становлять більшість.

Наведені положення тією чи іншою мірою містяться в основних законах усіх держав зарубіжної Європи, окрім Білорусі та Російської Федерації.

Популярна нині позиція, що реформі підлягають лише ті розділи Конституції, положення яких визначають організацію публічної влади (органів державної влади і місцевого самоврядування), не підкріплюється серйозними аргументами. «Ідеальні» формулювання прав людини у тексті нинішньої редакції Конституції, що, як-то кажуть, роблять її «найбільш демократичною», насправді вразливі, з огляду як на методологію (підхід) у розумінні прав людини, так і на зміст багатьох із них.

Домінування соціальних та економічних прав, які розглядаються як «соціальні здобутки» є слабким місцем, позаяк ці права не можуть бути у принципі захищені (відновлені) з допомогою юридичних засобів, тобто в суді. Закріплення в Конституції прав, які не можуть бути застосовані судом, робить відповідний розділ Основного Закону набором гасел (цілей), а не норм, і загалом дискредитує Конституцію саме як закон. Наприклад, у який спосіб можна в позовному порядку в суді добитися права кожного на «достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло» (ст.48 Конституції)?! Підкрес­лимо — «кожного», а не лише того, хто є непрацездатним.

Якщо ж говорити про зміст конкретних прав та свобод (не лише соціальних і економічних), їх обмеження та гарантії, визначені нормами Конституції, то більшість із них далекі від європейських зразків. Візьмімо, наприклад, право на об’єднання громадян у політичні партії і громадські організації (ст. 36 Конституції). Зовні все респектабельно, якщо не звертати увагу на відсутність конституційних вимог щодо демократичного устрою політичних партій, їх відкритого фінансування та щодо заборони в їх середовищі тоталітарних структур як за ідеологією (нацистських чи комуністичних), так і за структурою. Проте фахівці не можуть не звертати увагу на такі «дрібниці».

Ще на одну річ слід звернути увагу. Стаття 22 Консти­туції передбачає, що «конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані», тобто можливості їх раціоналізації практично заблоковані. Проте частина третя цієї ж статті 22 іде далі й визначає: «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». Конституційна норма встановила, отже, що не можуть бути «звужені» вже не лише конституційні (закріплені в Конституції) права і свободи, а «існуючі права і свободи», тобто й ті з них, котрі передбачені поточними законами і підзаконними актами (в Україні пільги можуть встановлюватися й наказами міністра). Ідея хороша, але вкрай небезпечна. Наведена конституційна норма унеможливлює демонтаж тих ідеалізованих соціальних зобов’язань (на думку фахівців, їх обсяг багаторазово перевищує обсяг видатків річного державного бюджету), які держава десятками законів узяла на себе на цей час і які, правда, замість виконання, щороку «зупиняє» бюджетним законом. На випадок економічної кризи (припустімо найгірше) держава позбавлена легальних можливостей ефективних антикризових дій.

Збалансований проект може стати результатом лише спільних зусиль парламенту, президента і зацікавлених політичних сил. Європейські цінності та зразки конституціоналізму — це єдине, що може лягти у фундамент компромісу в процесі визначення змісту реформи у цьому напрямі.