КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА — ПОЧАТОК ЧИ КІНЕЦЬ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ?

«Теоретически у нас все есть. Главное — этого дождаться. Незыблемость тихого украинского рая очевидна. Турки с москалями приходят и уходят, а девочки с веночками и дедушка с бандурой пребывают вечно»

Густав Водичка. «Пределы рая»

Сучасна українська нація і сучасна українська держава дуже схожі на Ірак та іракців. Кадри переможної ходи американської армії територією Іраку вразили світ. Куди поділася удавана міць Хусейна? Куди поділися іракська армія й іракські патріоти? Ми бачили лише радісний іракський народ, який вітав переможців та нищив пам’ятники своєму колишньому вождю. Повертаючись до епіграфу, можемо адресувати його й іракцям, у яких теоретично теж усе є (навіть нафта, на відміну від українців) і які вже скоро дочекаються багатства та достатку. Демократичний світ мав би радіти такій реакції іракців на «визволителів», але чомусь не хочеться радіти. Відсутність будь-якого спротиву іноземній інтервенції, навіть якщо ставила вона перед собою загалом благородну мету, свідчить про несформованість іракської нації і неготовність цієї нації мати власну незалежну державу. Складно уявити собі будь-яку сучасну державотворчу націю, яка б радісно вітала окупантів. Але суспільство, збудоване в Іраку, нагадувало, швидше, сукупність різноманітних груп та племен, що трималися купи лише завдяки готовності цих груп коритися диктатурі. Іракське суспільство складається із громадян, які сповідують різні течії ісламу, з людей, що належать до різних національних груп, які не виробили політичних механізмів співіснування. Власне кажучи, демократична конституція — це і є той механізм співіснування груп, який утворює державу.

Україна, на жаль, досі не має всіх необхідних законодавчих передумов для спільного співіснування таких груп. Україна розділена національно, якщо під національністю розуміти власну самоідентифікацію громадян, а не лише біологічне походження. Частина громадян ідентифікує себе українцями і є носіями українських традицій та цінностей, частина — і це майже половина населення — досі є носіями радянських традицій і цінностей, далеких від автентичної української культури. Значна частина громадян вважає себе росіянами. Ми не згадуємо тут інших національних меншин, оскільки вони не претендують на позиціонування себе у якості титульних націй. Релігійно українці теж розділені між кількома найбільшими церквами — російською православною, греко-католицькою, різними гілками самопроголошених українських автокефалій та протестантами. Роль усіх цих церков у суспільстві продовжує залишатись до певної міри маргіналізованою, оскільки значна частина населення — атеїсти ще з радянських часів. Економічно і політично українська еліта поділена на регіональні клани. «Донецькі», «луганські», «дніпропетровці», «київська група» — ці назви вживають українські політологи та журналісти для визначення різних центрів впливу та концентрації капіталів. Українські політичні партії теж формуються не навколо різноманітних політичних ідеалів та цінностей, а навколо лідера, культурної самоідентифікації членів партії, регіональних кланів. Так, СДПУ(о) сформована навколо так званої «київської групи» колишніх партійних, комсомольських чиновників і господарників. Блок «Наша Україна» опирається на галичан, жителів центральної України, більшість яких ідентифікує себе з українською нацією, представників великого бізнесу, яких витіснили усіма можливими способами з ресурсного українського ринку. Всі групи, що входять до блоку, покладають надії на популярність свого лідера Віктора Ющенка. Комуністи, як, до речі, і більшість центристських партій, що входили до блоку «За єдину Україну», спираються на громадян, які ідентифікували себе із колишньою великою радянською нацією. Електорат цих партій розділяє лише різне ставлення до вільного ринку. Партії Тимошенко і Мороза спираються в основному на популярність власних лідерів.

Отже, якби ми намагалися розділити український парламент на більшість та меншість за західноєвропейськими моделями, які базуються на різному ставленні до участі держави в регулюванні ринку та соціальному забезпеченні населення, то отримали б лише дві групи: комуністів та решту, які всі без винятку декларують відданість принципам вільного ринку зі значними соціальними гарантіями, тобто стоять на засадах європейської соціал-демократії.

За релігійними уподобаннями партії і блоки теж схиляються до різних церков. «Наша Україна» близька до автокефальних православних церков та греко-католиків, партії, що входили до блоку «За єдину Україну», — до церкви московського патріархату, всіх інших можна, швидше, вважати атеїстами.

Політичні, економічні, соціальні, культурні та релігійні потреби багатьох громадян України залишаються незадоволеними, оскільки політики, що представляють їх в еліті, не виробили механізмів такого задоволення. Це призводить до політичної апатії у суспільстві, зневіри в майбутньому і, врешті-решт, до деградації української політичної нації.

Країни Східної Європи не мали таких проблем із культурною різноманітністю, як Україна. Це дозволило їм під час реформування своїх законодавчих систем за зразками Європи західної уникнути проблем із задоволенням культурних потреб населення. Водночас політична система цих країн спочатку будувалася на двопартійній моделі. Колишні комуністи готові були дрейфувати у напрямку соціал-демократії, а колишні дисиденти, або демократи, обстоювали праві цінності й спиралися на релігійні традиції. Порозуміння між двома цими групами завершилося швидкими законодавчими реформами.

З об’єктивних історичних причин Україна не змогла рухатися таким шляхом. Порозуміння в Україні з тих самих причин, про які ми говорили на початку цієї статті, має базуватися на значній кількості компромісів. Якщо цих компромісів не буде досягнуто, то єдиним способом співіснування громадян на нашій стратегічній території у центрі Європи стане квазі-державність «під патронатом» однієї із супердержав. Якщо після 11 вересня, коли намітилося значне потепління у стосунках зі США та Росією, можна було припустити, що американці дозволять росіянам бути сусідом-жандармом в Україні, то після поразки Іраку та чергової геополітичної помилки Росії Україна потрапить під вплив однієї супердержави, яка залишилася у сучасному світі. Цей вплив буде тим сильніший, чим менше буде порозуміння між різними групами в українському суспільстві та різними українськими політиками. Відповідно, інтереси України, які складаються з інтересів усіх цих груп, не братимуться до уваги.

Саме тому всі групи мають бути зацікавлені у реальній, демократичній законодавчій реформі.

Чи пропонує таку реформу хтось із українських політиків? Аналіз законодавчих ініціатив Президента Кучми, законопроектів Мороза та Договору про спільні дії, свого часу запропонованого «Нашою Україною», свідчить про те, що українські політики ще далекі від порозуміння і намагаються лише тією чи тією мірою створити для себе можливості або приходу до влади, або утримання влади будь-якою ціною. Парадокс полягає в тому, що результатом узурпації влади без врахування політичних, економічних та суспільних інтересів усіх груп стане іракський варіант розвитку подій, коли групу узурпаторів буде знищено, як партію БААС, а державність України може опинитися під значною загрозою. Більшість політичних лідерів України досі покладає надії на можливі домовленості або з американцями, або з росіянами, які дозволять своїм майбутнім політичним партнерам керувати державою недемократичним способом. Але надії ці ілюзорні. Приклад Саддама, якого теж колись підтримували американці, як і приклад талібів, повинен стати серйозним застереженням для українських політиків. Росіяни, до речі, теж змінювали ставлення до своїх протеже у різних країнах, як, наприклад, у тому ж таки Афганістані, куди спочатку привозилися лідери на радянських танках, а потім радянський спецназ цих лідерів знищував.

Коли ми говоримо про законодавчу реформу, то маємо на увазі не лише і не так реформу конституційну, як приведення всього українського законодавства у відповідність до рекомендацій Ради Європи та до зразків законодавства країн — членів Європейського Союзу. На наш погляд, українська демократія потребує насамперед ефективних та незалежних судів, громадського контролю над силовими відомствами, створення громадських демократичних електронних мас-медіа, забезпечення ефективного і незалежного місцевого самоврядування. Реформ у цих галузях було б цілком достатньо. Чому? Спробуємо пояснити по пунктах.

1. Необхідність ефективної та незалежної судової системи. Якщо суди будуть незалежними, то з їхньою допомогою вдасться притягнути до відповідальності усіх, хто намагається порушити закони, — від Президента до звичайного громадянина. Незаконний тиск податкової на бізнесмена і політика, корупція серед державних службовців, порушення антимонопольного законодавства, тиск на мас-медіа, незаконні звільнення чиновників, протизаконна приватизація — все це можна зупинити шляхом засудження винних у вказаних зловживаннях. І навпаки — незалежні суди не можна буде використати для політичних та економічних розправ. Щоб суди були незалежними, необхідно призначати суддів лише один раз і пожиттєво. Як можна, наприклад, вважати незалежним суддю, якого не призначила Верховна Рада, коли йому доводиться виступати проти лобістів, що перебувають у парламенті? Потрібно ввести додаткові механізми, які б виключали можливості для корупції суддів. Необхідно, наприклад, законом заборонити суддям будь-яким чином спілкуватися з представниками сторін за межами судового процесу. Призначення членів Вищої ради юстиції потребує спрощення. Членів Ради повинні призначати лише парламент і з’їзд суддів. Треба позбутися ілюзій, що з’їзди адвокатів, науковців тощо, які беруть участь у формуванні Вищої ради юстиції, мають якийсь позитивний вплив на її діяльність. До Ради можуть також входити голова Верховного суду, голови спеціалізованих судів і міністр юстиції. Якнайшвидше запровадження адміністративного судочинства теж необхідне. В Україні прийнято відповідне законодавство, але функції адміністративних судів відрізняються від європейських традицій. Там адміністративні суди здійснюють контроль за діяльністю публічних адміністрацій, визначають відповідність законам постанов органів місцевого самоврядування та місцевих органів урядових адміністрацій. Усунення суперечностей між базовими документами правової системи — перш за все кодексами — необхідне для ефективної роботи судів. На наш погляд, потрібно скасувати — або хоча б зупинити — введення в дію Господарського кодексу, суперечності тексту якого з новим Цивільним кодексом можуть взагалі унеможливити правове регулювання цивільних (в тому числі підприємницьких) відносин із 1 січня наступного року. Судова система повинна бути ефективною стосовно вищих посадових осіб держави та чиновників високого рангу. Для цього необхідно запровадити Державний трибунал так, як це практикується у більшості європейських країн.

2. Громадський контроль над силовими відомствами. Якщо жоден із державних службовців, депутатів усіх рівнів та, врешті-решт, підприємців не зможе використовувати МВС, СБУ, податкову адміністрацію, армію для узурпації влади, тиску на опозиціонерів, журналістів, підприємців, то це створить конкурентне середовище як у політичному, так і в економічному житті країни. До речі, колишній президент США Р.Ніксон намагався використовувати податкову службу для власних політичних потреб. Після відомого «уотергейтського» скандалу законодавчо були введені ефективні механізми недопущення такої ситуації.

3. Створення громадських електронних мас-медіа та культурна політика. У разі забезпечення двох попередніх пунктів стан зі свободою слова в державі значно поліпшиться. Водночас у суспільстві необхідно створити передумови для забезпечення культурних потреб усіх груп, що населяють Україну. Тільки громадське радіо та телебачення зможуть забезпечити ці потреби і стати стрижнем для культурного об’єднання української політичної нації. Культурна політика повинна стати пріоритетною і стимулювати швидкий та динамічний розвиток усіх галузей культури із врахуванням культурної різноманітності України. Престиж української національної культури повинні культивувати перш за все вищі посадові особи держави, відвідання якими концертів не найвидатніших іноземних «зірочок» фактично, згідно з протоколом та звичаями політичної етики, свідчить про підтримку лише цих неукраїнських напрямів масової культури. Не менш важливою є необхідність забезпечення постійного діалогу між різними суспільними групами через громадські мас-медіа.

4. Забезпечення ефективного і незалежного місцевого самоврядування. Адміністративна реформа повинна стати основою для податкової реформи і забезпечити місцеві громади необхідними коштами для реалізації власних потреб. Розпорядники бюджетів усіх рівнів мають бути виборними, а не призначеними.

Лише деякі з зазначених пунктів привертають увагу і опозиційних, і провладних політиків. Навколо чого, натомість, відбуваються основні суперечки? І Віктор Ющенко, і Олександр Мороз пропонують запровадити пропорційну систему обрання депутатів. Тобто пропонується, щоб депутатів обирали лише за загальнонаціональними партійними списками. Але у такому разі в парламенті засідатимуть лише бізнесмени, що фінансують партії, та популісти, які постійно перебуватимуть у Верховній Раді, а отже — на екранах телевізорів. Більшість цих людей невиїзно житимуть у Києві і жодним чином не обстоюватимуть інтересів регіонів. Натомість, наприклад, голосування за регіональними партійними списками дозволило б хоч якось забезпечити відповідальність політиків перед виборцями. Заборона самовисування теж обмежує права громадян. У більшості європейських країн партійне представництво у парламенті не забороняє громадянам самостійно висуватися в регіональних округах. Інша річ, що взяти необхідний відсоток голосів для представництва від регіону окремому громадянинові буде складніше, ніж регіональному партійному списку. Жорстка позиція щодо загальнонаціональних партійних списків з боку опозиції виправдовує бажання Леоніда Кучми запровадити другу, верхню палату парламенту. Інша річ, що функції цієї палати у президентських пропозиціях полягають зовсім не у відстоюванні інтересів регіонів.

Оскільки опозиціонери наполягають на партійних списках, Президент наполягає на перерозподілі владних повноважень між різними гілками влади.

Президент пропонує обирати суддів лише на 10 років. Упевнені, це зробить їх ще залежнішими від представників як законодавчої, так і виконавчої влади, ніж тепер. Причому як у центрі, так і на місцях. Процес прийняття справді незалежних рішень, який дедалі активніше виявляється не тільки на рівні Верховного суду України, а й у деяких місцевих судах, може просто зупинитися.

Президент пропонує приймати закони на референдумі. Але постає майже риторичне запитання: як 48 млн. громадян або хоча б ті, хто має виборче право, внесуть свої поправки до кожної зі статей проголосованих законів? Для чого потрібен парламент, якщо ми винайдемо спосіб безпосередньо голосувати за кожну зі статей закону кожним із виборців? І де у кожного виборця буде кнопка, на яку потрібно натискати під час поіменного голосування? Європейська конституційна практика передбачає винесення на референдум лише питань, які мають особливе значення для держави. На референдумі, наприклад, може голосуватися вступ держави до ЄС чи НАТО, або до інтеграційних об’єднань в рамках СНД, якщо виникне законодавча потреба дізнатися про думку населення.

Президент пропонує створити дві палати парламенту. Верхня палата, всупереч усій світовій практиці, у президентському законопроекті має повноважень набагато більше, ніж нижня палата. Отже, згідно із законопроектом, від Президента та верхньої палати залежатимуть усі силові міністри, міністр закордонних справ, міністр із надзвичайних ситуацій, голова податкової адміністрації, генеральний прокурор, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення, члени рахункової палати, уповноважений із прав людини, голова Національного банку та члени ради Національного банку, Центральна виборча комісія, Конституційний суд та всі судді. Верхня палата і Президент можуть не допустити прийняття будь-якого закону нижньою палатою. Фактично йдеться про концентрацію всієї влади в країні у руках кількох десятків осіб: членів верхньої палати, губернаторів, силових міністрів та, нарешті, Президента і голови верхньої палати, які їх контролюють.

Отже, що ми дістанемо в підсумку: нижню палату, сформовану за партійними списками, без будь-якого впливу на політичне й адміністративне життя держави; верхню палату, до якої зможуть потрапити лише надзвичайно багаті люди, оскільки вартість передвиборної кампанії до верхньої палати зросте пропорційно зі збільшенням виборчого округу, тобто приблизно у 10 разів; нижню палату, до функцій якої входитиме лише призначення безвідповідального Кабінету міністрів; безвідповідальний Кабінет міністрів, оскільки як він може за щось відповідати, якщо податкова адміністрація йому не підпорядковується? Чи зможе працювати така система в інтересах усього народу? Безумовно, не зможе. І не працюватиме. Якщо таку систему буде запроваджено, то це призведе до побудови в Україні не просто диктаторського режиму, а недієздатного диктаторського режиму, який буде вимушений постійно порушувати власні закони. Інакше кажучи, це призведе до втрати Україною ознак держави. До речі, чому саме верхню палату, членів якої обирають на регіональному рівні, планується наділити компетенцією вирішувати питання національної безпеки? Чому саме верхня, а не нижня палата, члени якої представляють населення всієї країни, а не окремого регіону, контролюватиме виконання бюджету?

Кажуть, найближчим часом Президент погодиться на скасування деяких положень із власних пропозицій. Зокрема це може стосуватися пунктів щодо запровадження двопалатного парламенту. В чому тоді залишиться сенс реформи? В абсурдному прийнятті законів усім дорослим населенням, яке підмінятиме собою парламент? У безпосередньому підпорядкуванні Президентові міністрів, які навіть зараз підпорядковуються прем’єр-міністрові? Міста України зараз, мабуть, за державний кошт, прикрасили біг-бордами із закликами підтримати реформу. Якщо Президент запропонував обговорити пропозиції, то хтось невідомий, хто анонімно бере участь в обговоренні, хоче нав’язати населенню свою думку через біг-борди. Хто цей невідомий? Якою ліцензією він користується? Про це на біг-бордах немає жодної інформації. Українське радіо, телебачення за державні гроші займаються пропагандою певних політичних ідей серед населення. Така пропаганда заборонена як у будь-якій європейській країні, так і в США. Лише диктаторські й автократичні режими використовують кошти платників податків для пропаганди серед населення. Тим більш абсурдною видається пропаганда безграмотна. Загальнополітична безграмотність характерна інколи як для прихильників Президента, так і для опозиції. Політична безграмотність, породжена відсутністю політичної культури та відповідальності, призводить до непослідовної поведінки усіх політичних сил. Чого варте, наприклад, голосування за програму уряду! Опозиція, яка підтримала програму уряду, вже фактично опозицією не є, а є частиною більшості. Жодні законодавчі механізми не дозволять закріпити статус опозиції або більшості, якщо цей статус не буде підтверджено конкретними діями. Європейська конституційна традиція не передбачає законодавчого закріплення понять «більшість» та «опозиція». Більшість — це ті, хто голосує за уряд і підтримує його. Як тільки більшість розпадається, вона перетворюється на меншість. Уже нова більшість висловлює недовіру уряду і формує новий. Якщо цього не відбувається, парламент розпускається. Майже все це можливе навіть за сучасної Конституції. Порушення прав меншості, про які говорить опозиція, дуже часто є звичайним порушенням закону. Але виправити порушення закону може лише незалежна судова система. На жаль, протистояння у суспільстві відбувається не по лінії Президент —опозиція, а по лінії «ті, хто, використовуючи Президента, узурпував владу» проти тих, хто цієї влади прагне. Проблема перших полягає в тому, що, подаючи від імені Президента пропозиції, які викликають скептичну посмішку будь-якого європейця, вони дискредитують Президента не лише як особистість, а й як інститут у державі, що представляє цю державу. Але опозиція теж не відзначилася помітними успіхами ні в законотворчій діяльності, ні в досягненні незалежності судів та хоча б якогось плюралізму у мас-медіа.

Опозиціонери також не запропонували дійових механізмів, які б гарантували сьогоднішній провладній еліті можливість подальшого демократичного існування. Лише такі пропозиції могли б забезпечити прозорість наступних президентських виборів. Чи зможе перемогти представник опозиції на виборах, якщо не заручиться підтримкою цієї провладної еліти? Сумнівно. Такий приклад ми мали лише в колишній Югославії. І вдалося це тільки завдяки західному військовому втручанню. Чи готовий Захід до такого втручання в Україні і до прямого конфлікту з Росією? Сьогодні ні. Із патової української політичної ситуації існує лише один вихід — приведення українського законодавства у відповідність до загальноприйнятих європейських традицій, домовленості між усіма впливовими політичними силами, пошук балансу інтересів між різними суспільними групами в Україні та задоволення їхніх соціальних, економічних і культурних потреб.