Іменем народу

На сайті Верховної Ради України оприлюднено для обговорення проєкт закону «Про місцевий референдум». Громадське обговорення триватиме до 11 квітня. Оприлюднення тексту законопроєкту до його офіційної реєстрації — абсолютно правильна та демократична практика і мала би бути поширена й на інші напрями законотворчості. До прикладу, проєкт закону «Про державну політику перехідного періоду» отримав понад сотню пропозицій, і нині фахівці Міністерства реінтеграції опрацьовують їх на предмет удосконалення базового тексту законопроєкту.

Власне, оприлюднення «білих книг» чи попередніх версій законопроєктів є таким же елементом народовладдя, як і інструменти референдумів. Проєкт закону про місцевий референдум готувала робоча група у складі як представників органів влади, так і найкращих українських незалежних експертів. Тому процедурні моменти формування комісій із проведення референдумів, організації голосування чи підрахунку голосів виписано професійно і відповідно до чинного Виборчого кодексу. Суспільну дискусію викликають політичні частини законопроєкту — передусім предмет відання, а також можливі наслідки ухвалення закону для процесу децентралізації та зміни балансу сил між центральною й місцевою владою.

Технологія місцевого референдуму може стати важелем впливу на місцеву владу, адже ним може скористатися центральна влада, яка внаслідок децентралізації позбулася значної частини адміністративного ресурсу. Згідно із законопроєктом, предметом референдуму може бути висловлення недовіри місцевій раді або сільському, селищному, міському голові. І для організації такого

референдуму місцеві опозиційні політики мають зібрати підписи 10% виборців, які зареєстровані на відповідній території.

Для міських голів, які отримали перемогу в першому турі та утримують високі рейтинги, ця загроза не є критичною. Проте для тих, хто переміг у складній конкурентній боротьбі, загроза імпічменту через місцевий референдум стане дамокловим мечем. Втіхою для місцевої влади є те, що подібний референдум дозволяється провести лише один раз протягом терміну повноважень мера чи ради. І ефективний захист від атаки дасть можливість виграти його та отримати фактично вотум довіри до кінця терміну перебування на посаді.

Місцева опозиція також зможе ініціювати референдум щодо втрати чинності нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування або окремими його положеннями. До прикладу, місцева рада виділить землю «своїм» забудовникам, а їхні конкуренти ініціюють місцевий референдум, проведуть успішну агітаційну кампанію, продемонструють корупційний інтерес та екологічні загрози і скасують відповідне рішення. У цьому прикладі громада отримає кращий баланс сил і зможе стати арбітром у подібних ресурсних спорах.

Іншим контраверсійним питанням, вартим проведення місцевого референдуму, може стати дозвіл на будівництво, наприклад, птахофабрики чи хімічного підприємства на території громади. З одного боку, це дає податки і робочі місця, з іншого — спричиняє екологічні ризики. Очевидно, що комерційні конкуренти чи тітушки-шантажисти намагатимуться ініціювати також референдуми із закриття діючих подібних об’єктів, і в такому разі не зовсім зрозуміло, хто компенсуватиме збитки від здійснених інвестицій.

Міський голова і більшість у місцевій раді зможуть використати інструмент референдуму для посилення переговорних позицій у діалозі з центральною владою. Великі інфраструктурні проєкти потребують фінансування з центрального бюджету, і вибивати відповідні ресурси буде дещо легше у разі підтримки такого проєкту на місцевому референдумі. Особливо ефективним це буде для тих перших громад, які організують плебісцит одразу після набуття чинності законом. Кабмін і Верховна Рада просто не матимуть морального права відмовити найбільш демократичній громаді, яка на референдумі доведе необхідність побудови нового мосту, аеропорту чи метро.

Опоненти інституту місцевих референдумів говорять про ризики використання цього інструменту сепаратистами та ворогами. Що стосується оголошення «незалежності» від центральної влади, то подібне питання ніколи не буде погоджене Центральною виборчою комісією, яка отримує повноваження з визначення відповідності предмета референдумів законодавству. А псевдореферендум у Криму окупанти змогли провести і без наявності відповідного закону. Водночас існують ризики, що можуть спробувати винести на місцевий референдум питання надання додаткових можливостей для

використання іншої, окрім української, мови на окремій території. У разі суперечності таких ініціатив чинному законодавству про мови питання не буде погоджене на рівні ЦВК, але весь процес стане приводом для інформаційних кампаній навколо мовної проблематики.

Питання геополітики більш реалістично будуть виноситися на місцеві референдуми через голосування з приводу перейменування населених пунктів. Частина жителів Кропивницького можуть виразити незгоду зі зміною назви міста п’ять років тому. Хоча ЦВК тут може визнати питання з перейменування міста виключними повноваженнями Верховної Ради і не дозволити провести референдум. Закон про декомунізацію не містить вичерпного переліку заборон на імена і бренди російської та радянської історії. А от назви вулиць, площ і парків є відповідальністю місцевої влади, і тут буде простір для фантазії. Тож ці питання можуть відновити дискусії на теми не лише мовознавства, а й геополітичного вибору.

Законопроєкт містить пряму заборону проведення референдумів з питань місцевих бюджетів і комунальних тарифів. Тому через референдуми виборці не зможуть перекроювати бюджетні рядки чи виражати своє ставлення до тарифів, які багато в чому затверджуються на місцевому рівні. Проте опосередкований вплив на формування бюджетів усе-таки може бути організований через голосування за програму розвитку громади чи визначення пріоритетним фінансування якихось об’єктів чи напрямів.

Референдуми фінансуватимуться з коштів місцевих бюджетів, а агітаційна кампанія — з фондів ініціаторів референдуму та їх опонентів. Тому місцева влада навряд чи проводитиме їх із малозначущих питань, турбуючись про економію коштів. Більш того, у разі спроб опозиції провести референдум влада критикуватиме таку ідею аргументами економії коштів та використання їх на благоустрій замість досить дорогих плебісцитів про недовіру місцевій владі чи скасування її рішень.

Поріг явки, як і при всеукраїнських референдумах, у законопроєкті передбачений на рівні понад 50% від кількості виборців. Інтерес виборців до місцевих виборів постійно падає, а в багатьох громадах значуща кількість виборців просто фізично відсутня — виїхали на сезонні роботи за кордон чи до інших міст. Середня явка на місцевих виборах 2020 року становила 36,88%, на довиборах народних депутатів у двох округах 28 березня 2021-го — 21 і 35% відповідно. Тому можна прогнозувати, що як мінімум половина референдумів будуть проведені, проте визнані такими, що не відбулися. Особливо якщо опоненти заміряють прогнозовану явку та проведуть кампанію щодо відмови від участі у голосуванні.

Місцеві референдуми не можна проводити одночасно із виборами, що, звісно, не є економним і підвищує ризики зриву явки. Проте ця норма захищає від спокуси використати референдум для просування вигідних для якоїсь партії популістських питань і маніпулювання волевиявленням.

В Україні існувала можливість проведення місцевих референдумів у 1991–2012 роках. Після ухвалення нового закону про всеукраїнський референдум 2012 року зникла навіть теоретична можливість проводити місцеві референдуми. Протягом 22 років було ініційовано 178 референдумів, із них у 122 випадках процес було доведено до прийняття та імплементації рішення.

Загалом українське суспільство готове до отримання додаткових важелів народовладдя. Громадянам подобаються проєкти на кшталт «Громадський бюджет», і вони мають бажання впливати на роботу влади не лише в день виборів, а й між виборами. Право на місцеві референдуми гарантоване Конституцією, тож закон приймати треба, і відкриті процедури підготовки мають зробити його максимально ефективним і захищеним від зловживань.