Именем народа

На сайте Верховной Рады Украины обнародован для обсуждения проект закона «О местном референдуме». Общественное обсуждение продолжится до 11 апреля. Обнародование текста законопроекта до его официальной регистрации — абсолютно правильная и демократическая практика, и ее следовало бы распространить и на другие направления законотворчества. К примеру, проект закона «О государственной политике переходного периода» получил свыше сотни предложений, и сейчас специалисты Министерства реинтеграции обрабатывают их на предмет усовершенствования базового текста законопроекта.

Собственно, обнародование «белых книг» или предварительных версий законопроектов является таким же элементом народовластия, как и инструменты референдумов. Проект закона о местном референдуме готовила рабочая группа в

составе как представителей органов власти, так и лучших украинских независимых экспертов. Поэтому процедурные моменты формирования комиссий по проведению референдумов, организации голосования или подсчету голосов выписаны профессионально и согласно действующему Избирательному кодексу. Общественную дискуссию вызывают политические части законопроекта — прежде всего предмет ведения, а также возможные последствия принятия закона для процесса децентрализации и изменения баланса сил между центральной и местной властями.

Технология местного референдума может стать рычагом влияния на местную власть, ведь им может воспользоваться центральная власть, вследствие децентрализации лишившаяся значительной части административного ресурса. Согласно законопроекту, предметом референдума может быть выражение недоверия местной раде или сельскому, поселковому, городскому голове. И для организации такого референдума местные оппозиционные политики должны собрать подписи 10% избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории.

Для городских голов, одержавших победу в первом туре и удерживающих высокие рейтинги, эта угроза некритична. Но для тех, кто победил в сложной конкурентной борьбе, угроза импичмента через местный референдум станет дамокловым мечом. Утешением для местной власти является то, что такой референдум разрешается провести всего один раз на протяжении срока полномочий мэра или рады. И эффективная защита от атаки позволит выиграть его и получить фактически вотум доверия до конца срока пребывания на должности.

Местная оппозиция также сможет инициировать референдум по вопросу утраты силы нормативно-правовым актом органа местного самоуправления или отдельными его положениями. К примеру, местная рада выделит землю «своим» застройщикам, а их конкуренты инициируют местный референдум, проведут успешную агитационную кампанию, продемонстрируют коррупционный интерес и экологические угрозы и отменят соответствующее решение. В этом примере громада получит лучший баланс сил и сможет стать арбитром в подобных ресурсных спорах.

Другим контраверсионным вопросом, достойным проведения местного референдума, может стать разрешение на строительство, например, птицефабрики или химического предприятия на территории громады. С одной стороны, это дает налоги и рабочие места, с другой — обусловливает экологические риски. Очевидно, что коммерческие конкуренты или титушки-шантажисты попытаются инициировать также референдумы по закрытию подобных действующих объектов, и в таком случае не совсем понятно, кто будет компенсировать убытки от осуществленных инвестиций.

Городской голова и большинство в местной раде смогут использовать инструмент референдума для усиления переговорных позиций в диалоге с центральной властью. Крупные инфраструктурные проекты нуждаются в финансировании из центрального бюджета, и выбивать соответствующие ресурсы будет немного легче в случае поддержки такого проекта на местном референдуме. Особенно эффективным это будет для тех первых громад, которые организуют плебисцит сразу после вступления в силу закона. Кабмин и Верховная Рада просто не будут иметь морального права отказать наиболее демократичной громаде, которая на референдуме докажет необходимость строительства нового моста, аэропорта или метро.

Оппоненты института местных референдумов говорят о рисках использования этого инструмента сепаратистами и врагами. Что касается объявления «независимости» от центральной власти, то такой вопрос никогда не будет согласован Центральной избирательной комиссией, получающей полномочия определять соответствие предмета референдумов законодательству. А псевдореферендум в Крыму оккупанты смогли провести и без наличия соответствующего закона. Вместе с тем существуют риски, что могут попытаться вынести на местный референдум вопросы предоставления дополнительных возможностей для использования другого, кроме украинского, языка на отдельной территории. В случае противоречия таких инициатив действующему законодательству о языках вопрос не будет согласован на уровне ЦИК, но весь процесс станет поводом для информационных кампаний вокруг языковой проблематики.

Вопросы геополитики более реалистично будут выноситься на местные референдумы путем голосования по поводу переименования населенных пунктов. Часть жителей Кропивницкого могут выразить несогласие с изменением названия города пять лет назад. Хотя ЦИК здесь может признать переименование города исключительными полномочиями Верховной Рады и не разрешить провести референдум. Закон о декоммунизации не содержит исчерпывающего перечня запретов на имена и бренды российской и советской истории. А вот названия улиц, площадей и парков являются ответственностью местной власти, и здесь будет пространство для фантазии. Таким образом, эти вопросы могут возобновить дискуссии на темы не только языковедения, но и геополитического выбора.

Законопроект содержит прямой запрет проводить референдумы по вопросам местных бюджетов и коммунальных тарифов. А значит, через референдумы избиратели не смогут перекраивать бюджетные строки или выражать свое отношение к тарифам, которые во многом утверждаются на местном уровне. Но опосредствованное влияние на формирование бюджетов все же может быть организовано путем голосования за программу развития громады или определение приоритетным финансирования каких-либо объектов или направлений.

Референдумы будут финансироваться из средств местных бюджетов, а агитационная кампания — из фондов инициаторов референдума и их оппонентов. Поэтому местная власть вряд ли будет проводить их по малозначимым вопросам, заботясь об экономии средств. Более того, в случае попыток оппозиции провести референдум власть будет критиковать такую идею аргументами экономии средств и использования их на благоустройство вместо довольно дорогих плебисцитов о недоверии местной власти или отмене ее решений.

Порог явки, как и при всеукраинских референдумах, в законопроекте предусмотрен на уровне более 50% от количества избирателей. Интерес избирателей к местным выборам постоянно падает, а во многих громадах значимого количества избирателей просто физически нет — выехали на сезонные работы за рубеж или в другие города. Средняя явка на местных выборах 2020 года составляла 36,88%, на довыборах народных депутатов в двух округах 28 марта 2021-го — 21 и 35% соответственно. Поэтому можно прогнозировать, что как минимум половина референдумов будут проведены, однако признаны несостоявшимися. Особенно если оппоненты замеряют прогнозируемую явку и проведут кампанию по отказу от участия в голосовании.

Местные референдумы нельзя проводить одновременно с выборами, что, конечно, неэкономно и повышает риски срыва явки. Однако эта норма защищает от соблазна использовать референдум для продвижения выгодных для какой-то партии популистских вопросов и манипулирования волеизъявлением.

В Украине существовала возможность проводить местные референдумы в 1991–2012 годах. После принятия нового закона о всеукраинском референдуме в 2012 году исчезла даже теоретическая возможность проводить местные референдумы. На протяжении 22 лет были инициированы 178 референдумов, из них в 122 случаях процесс был доведен до принятия и имплементации решения.

В целом украинское общество готово к получению дополнительных рычагов народовластия. Гражданам нравятся проекты наподобие «Общественного бюджета», и они хотят влиять на работу власти не только в день выборов, но и между выборами. Право на местные референдумы гарантировано Конституцией, поэтому закон принимать надо, и открытые процедуры подготовки должны сделать его максимально эффективным и защищенным от злоупотреблений.