Гарантії виконання судових рішень: реальне і можливе

14 січня 2011 року Кабінет міністрів України вніс на розгляд українського парламенту розроблений Міністерством юстиції України проект закону України «Про гарантії держави щодо виконання рішень суду» №7562. Детальне обгрунтування необхідності ухвалення такого закону наведене у пояснювальній записці, яка додається до законопроекту. Із неї випливає, що метою законопроекту є виправлення ситуації із систематичним невиконанням Україною рішень національних судів у порушення зобов’язань України за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (як це констатовано у рішенні Європейського суду «Юрій Миколайович Іванов проти України» від 15 жовтня 2009 року).

Законопроект №7562: реальне

Систематичне невиконання українських судових рішень значною мірою пов’язано із мораторіями на виконання судових рішень, запровадженими згідно із законом України №2864 (яким встановлено мораторій на застосування примусової реалізації майна державних підприємств і господарських товариств, у статутних фондах яких частка держави становить не менше 25%) та законом України №2711 (яким призупинено примусове виконання судових рішень проти підприємств ПЕК, внесених до спеціального реєстру).

Систематичне невиконання українських судових рішень є достатньо серйозною проблемою. Слід зазначити, що у згадуваній вище справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» Європейський суд досить жорстко відносно української влади констатував, що «право на суд є ілюзорним, якщо національна правова система дозволяє, щоб остаточне, обов’язкове до виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду будь-якій із сторін», «відсутність можливості домогтися виконання судового рішення… становить втручання у право на мирне володіння майном», «саме на державу покладено обов’язок дбати про те, щоб остаточні рішення, винесені проти її органів, установ чи підприємств, які перебувають у державній власності або контролюються державою, виконувалися відповідно до вимог Конвенції», «Держава не може виправдовувати нестачею коштів невиконання судових рішень, винесених проти неї або проти установ чи підприємств, які перебувають в державній власності або контролюються державою». Більше того, Європейський суд дійшов імперативного висновку про те, що «причина затримок у виконанні остаточних рішень національних судів полягає в існуванні низки різних дисфункцій у правовій системі України», та підсумував у досить різкій формі, що Україна «досі не спромоглася вжити заходів для покращення ситуації, незважаючи на значну й послідовну практику Суду з вирішення таких справ».

Результатом такої нищівної критики з боку Європейського суду і став законопроект №7562. Його аналіз показує, що він справді може полегшити і спростити з 1 січня 2012 року виконання судових рішень про стягнення коштів з державних органів і державних підприємств. У загальних рисах аналізований законопроект скасовує мораторії, запроваджені законами №2864 та 2711. Він також передбачає виконання зазначених судових рішень Державною казначейською службою України за рахунок коштів державного бюджету з наступним переходом до держави права регресної вимоги до боржників. При цьому передбачається, що відповідний державний орган або державне підприємство, за яких розрахувалася держава зі свого бюджету, переводить свої рахунки на обслуговування до органів Державної казначейської служби України, а службові і посадові особи таких органів і підприємств притягуються до відповідальності і відшкодовують збитки, завдані державному бюджету.

Законопроект №7562, у разі його остаточного ухвалення, дійсно може стати ефективним інструментом у забезпеченні виконання судових рішень грошового характеру, винесених проти державних органів і підприємств, особливо за умови, якщо кошти на реалізацію такого закону будуть передбачатися у достатньому обсязі в щорічних державних бюджетах і якщо держава забезпечить практичну реалізацію (на відміну від декларативної ілюзорності) механізму про притягнення до відповідальності службових і посадових осіб державних органів і підприємств за збитки, завдані державному бюджету. З цих же міркувань законопроект №7562 після його прийняття може мати значну превентивну дію: ризик наслідків застосування цього закону спонукатиме відповідні державні підприємства самостійно виконувати винесені проти них судові рішення грошового характеру.

Законопроект №7562: можливе

Не можна не зазначити, що цей законопроект спрямований також на досягнення ряду «прихованих» цілей. Він передбачає внесення змін загалом до 17(!) діючих законів України. При цьому зміни лише до чотирьох законів (уже згадуваних законів №2864 і 2711, а також законів «Про холдингові компанії в Україні» та «Про Кабінет Міністрів України») стосуються предмета зазначеного законопроекту - забезпечення виконання судових рішень. Щоб установити, який стосунок до забезпечення виконання судових рішень мають запропоновані зміни до іще 13 законів, потрібно мати добру уяву. Важко не погодитися з народним депутатом України А.Гриценком, який 18 січня у своєму блозі зазначив, що більшість запропонованих змін до інших законів має на меті обмеження або скасування соціальних гарантій, встановлених для певних категорій жителів України (зокрема, для ветеранів війни, громадян, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, дітей війни, ветеранів праці, громадян похилого віку, жертв нацистського режиму). Чи, може, держава в такий спосіб планує зекономити на соціальних гарантіях і спрямувати вивільнені кошти на забезпечення виконання судових рішень, винесених проти державних органів і підприємств? Але така логіка, як мінімум, аморальна та антисоціальна.

Можливо, справді існує потреба у коригуванні низки існуючих соціальних пільг і гарантій. Можливо, їхній тягар дійсно стає непідйомним для державного бюджету. Та у будь-якому разі вирішувати такі питання потрібно через прямий і чесний діалог із суспільством, а не запропонованим шляхом применшення ролі парламенту (оскільки уряд пропонується наділити надзвичайними повноваженнями у забезпеченні значної кількості соціальних гарантій) і не через прикриття суспільно гострих тем іншими благородними питаннями.

Автори законопроекту №7562 також не пояснюють, яким чином скасування (обмеження) існуючих соціальних гарантій - через пропоновані зміни до інших діючих законів - узгоджується із частиною 3 статті 22 Конституції України, яка прямо передбачає таке: «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». На неприпустимості і неконституційності скасування та зміни або встановлення нових підстав і умов надання пільг, компенсацій і гарантій окремим категоріям громадян неодноразово наголошував Конституційний суд України у своїх рішеннях від 20 березня 2002 року №5-рп/2002, від 17 березня 2004 року №7-рп/2004, від 1 грудня 2004 року №20-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005, від 9 липня 2007 року №6-рп/2007. Варто процитувати хоча б такий висновок Конституційного суду: «Утверджуючи і забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому… вони є загальнообов’язковими, однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Невиконання державою своїх соціальних зобов’язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення
принципів соціальної, правової держави».

Нарешті, автори законопроекту №7562, очевидно, припустилися технічної помилки з питання, яке безпосередньо стосується його предмета: у пункті 3 статті 4 зроблено посилання на статтю 47 Закону України «Про виконавче провадження», а правильно було б - на статтю 40 зазначеного закону.

Окрему увагу привертають також запропоновані зміни до статті 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт». Ця стаття в її нинішній редакції забороняє реорганізацію і приватизацію державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту (далі - державних підприємств МТТ), а також забороняє відчуження і будь-які маніпуляції з основними фондами та акціями державних підприємств МТТ, НАК «Нафтогаз», дочірніх і заснованих нею підприємств і газосховищ. Пропонованими змінами передбачається наділити Кабінет міністрів України повноваженнями визначати перелік підприємств, на які поширюється дія статті 7 Закону «Про трубопровідний транспорт». Необхідність цих змін можна пояснити відсутністю у чинному законодавстві чіткого визначення терміна «державні підприємства МТТ» (див. статтю Алли Єрьоменко «Закон «про трубу»: як залатати дірки», «ДТ» №5 (634) від 10 лютого 2007 року), що певною мірою ускладнює практичне застосування зазначеної статті. (Саме з огляду на цю обставину у 2007 році до статті 7 були включені окремі посилання на «Нафтогаз» та його дочірні підприємства.)

Однак таку прогалину логічніше було б заповнити уточненням (наприклад, визначенням) терміна «державні підприємства МТТ» безпосередньо у тексті закону про трубопровідний транспорт. Безумовно, незалежно від того, який вигляд матиме перелік, затверджений КМУ у разі ухвалення законопроекту №7562, дія статті 7 Закону «Про трубопровідний транспорт» поширюватиметься на «Нафтогаз» та його дочірні підприємства, оскільки вони прямо згадані у ній. Однак ризики все ж існують, і значні. Наприклад, оператор українських магістральних нафтопроводів - ВАТ «Укртранснафта» не є дочірнім підприємством «Нафтогазу» (більше того, це ВАТ формально не належить до категорії державних підприємств), а тому його доля цілком залежатиме від уряду (від включення або не включення до відповідного переліку).

Водночас оператор магістральних газопроводів - ДП «Укртрансгаз» є дочірнім підприємством «Нафтогазу», тому підпадатиме під дію статті 7 закону про трубопровідний транспорт, незалежно від рішення КМУ. Але… саме до того часу, поки не буде реформований «Нафтогаз» відповідно до Закону України «Про функціонування ринку природного газу» та Другої газової директиви ЄС №2003/55/ЄС від 26 червня 2003 року, наслідком чого стане виокремлення «Укртрансгазу» в самостійну незалежну компанію. За такого розвитку подій доля «Укртрансгазу» (за аналогією з «Укртранснафтою») опиниться в руках уряду. Тож зміни до статті 7 Закону «Про трубопровідний транспорт» можуть бути з дальнім прицілом...

Отже, реальне і можливе. Надто важливе це можливе, щоб його не обговорити виважено і професійно до ухвалення закону.