Державна стратегія регіонального розвитку: бюрократичний документ чи шлях до консолідації країни?

Політичні події останніх місяців і реакція на них із боку громадян, мабуть, найяскравіше характеризують рівень політичної культури українського суспільства. Що дужче вирують пристрасті нагорі, що дошкульніше висловлюються стосовно один одного політики, то очевиднішим є наростання апатії і байдужості до того, що відбувається, з боку пересічних громадян. Бажаючих відповісти на запитання «хто винен?», на жаль, досі значно більше, ніж бажаючих відповісти на запитання «що робити?».

Останнім часом спільнота експертів дедалі частіше б’є на сполох. Майбутнє України, і без того досить туманне, в умовах боротьби всіх проти всіх може взагалі поринути в морок. Національна ідея, про яку говорять уже 15 років, залишається найстійкішим політичним міфом країни. Безумовно, є й об’єктивні обставини, що перешкоджають її формуванню. Але не менш важливим є й суб’єктивний чинник, а саме здатність і прагнення політичної еліти сформулювати основи стратегії розвитку країни. Адже національна ідея — це своєрідна філософська база, на котрій ця стратегія мусить будуватися.

У газеті «Дзеркало тижня» (№43 від 11 листопада) було опубліковано статтю голови комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки та оборони Анатолія Кінаха «Стратегія консолідації країни», присвячену питанням розробки стратегії національної безпеки України. Багато в чому згоден із її автором, і насамперед у тому, що стратегія не повинна стати черговим декларативним документом.

Ця теза здається досить актуальною і в регіональному контексті. Мені вже неодноразово доводилося писати про те, що стратегія розвитку країни неможлива без урахування регіонального чинника, а отже, й без ефективної державної регіональної політики.

Більшість країн Європи прийшли до розуміння необхідності регіональної політики як однієї з основ національної стратегії і знайшли свій алгоритм вирішення регіональних проблем. Ми ж поки що робимо перші кроки в цьому напрямку, і, на жаль, не дуже вдалі.

У вересні 2005 року було ухвалено Закон «Про стимулювання розвитку регіонів». Його ухвалення залишилося практично непоміченим, вочевидь тому, що країна в той момент була охоплена політичною кризою. Проте це перший законодавчий акт, який передбачає системний підхід до розв’язання регіональних проблем.

На мій погляд, у ньому не враховано ні вагомий досвід «старої Європи», ні свіжий і актуальний — «нової Європи».

Механізм, закладений у законі, начебто досить простий і зрозумілий. Кабінет міністрів розробляє державну стратегію регіонального розвитку, місцева влада — регіональні стратегії розвитку. Узгодження діяльності центральних і місцевих органів влади у сфері стимулювання розвитку регіонів і реалізації стратегій здійснюється на основі угод, що підписуються між урядом і місцевими радами.

Однак навіть побіжний аналіз закону виявляє і його недоліки. Основним джерелом стимулювання розвитку регіонів залишаються кошти державного і частково місцевих бюджетів, але при цьому не визначено гарантований відсоток коштів, що виділяються на ці цілі. Крім того, як відомо, існують певні проблеми з надходженням коштів із держбюджету, які можуть звести нанівець питання фінансування (наприклад, пізнє надходження коштів, що ускладнює, а часом і унеможливлює їх освоєння). Основними виконавцями стратегій залишаються органи влади, тоді як у європейських країнах розвинена інституція агенцій регіонального розвитку.

Неоднозначними є і критерії оцінки депресивності територій. Фактично беруться лише три соціально-економічних показники: рівень безробіття, рівень середньої заробітної плати та обсяги промислового (сільськогосподарського) виробництва. Не секрет, що використання цих показників обмежене високим рівнем тінізації економіки, наявністю як тіньових доходів, так і тіньових зарплат. Водночас поза увагою залишаються інші чинники, зокрема демографічний (переважання смертності над народжуваністю, щільність населення, співвідношення жінок і чоловіків, рівень міграції), екологічний та інші. Проте саме врахування всіх чинників дає можливість передбачити і стратегію розвитку проблемних територій. Можна побудувати чудову автодорогу, але забути звести водогін. Рівень якості життя практично не зміниться, а витрачені бюджетні кошти не спричинять бажаного ефекту.

Попри недосконалість, Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» набрав чинності з 1 січня 2006 року. І на підставі цього закону в липні 2006 року уряд, який на той момент очолював Юрій Єхануров, затвердив Державну стратегію регіонального розвитку до 2015 року. Треба відразу зазначити, що це фундаментальний і об’ємний документ. У ньому виписані основні існуючі проблеми соціально-економічного розвитку регіонів і запропоновані в принципі правильні рецепти їх розв’язання.

Стратегія містить важливу тезу про те, що «державна регіональна політика має бути спрямована на створення умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів як основи їхнього динамічного розвитку та усунення значних міжрегіональних диспропорцій».

Тема конкурентоспроможності України як держави останнім часом активно обговорюється в пресі, зокрема й на сторінках газети «Дзеркало тижня». Досить згадати дві статті: Ю.Загоруйко «Втрачаємо навіть те, чого не маємо. У рейтингу конкурентоспроможності ВЕФ Україна за 2006 рік опустилася з 68-го на 78-ме місце» («ДТ», 14 жовтня) і Ю.Полунєєва «Технологія економічного прориву» («ДТ», 4 листопада).

Конкурентоспроможність регіонів — поняття багато в чому нове і, на мій погляд, поки ще не розкрите. Проблемним вважається визначення критеріїв оцінки конкурентоспроможності регіонів. Україна — унітарна держава. Її області не є міжнародними суб’єктами, хоча кожна з них займає своє місце не тільки в системі міжтериторіального, а й у системі міжнародного поділу праці. Приміром, Одеська область — регіон із яскраво вираженою транспортною спеціалізацією.

У Державній стратегії регіонального розвитку поняття конкурентоспроможності не розшифровується, воно пропонується як аксіома. Це призводить до певної плутанини. Підвищення конкурентоспроможності розглядається як мета. Водночас саме воно сьогодні може бути тим засобом, який дозволить ліквідувати міжрегіональні диспропорції, що зростають.

На мій погляд, конкурентоспроможність регіону може трактуватись як спроможність регіональної влади створити умови для підвищення якості життя населення, що включає в себе нарощування обсягів промислового та сільськогосподарського виробництва, наданих послуг, створення нових робочих місць, підвищення доходів населення, створення нормальних умов для їхньої життєдіяльності (екологія, доступність освіти, охорона здоров’я).

Тому дивує той факт, що в Державній стратегії не вказується один із найважливіших чинників конкурентоспроможності, а саме — якість влади. Адже саме за цією категорією в України досить погана оцінка в рейтингу Всесвітнього економічного форуму. На регіональному рівні чинник якості влади є часом набагато більш значущим, ніж на загальнодержавному, оскільки від ефективної роботи місцевої влади залежить реалізація загальнодержавної стратегії розвитку.

Наростаюче протистояння в трикутнику президент—уряд—парламент свідчить: влада не стала більш ефективною, а політична система більш гнучкою та адекватною викликам сучасності. Швидше, навпаки.

Система місцевої влади залишилася недоторканною, за винятком одного — введення пропорційної системи формування обласних, районних і міських рад. Останній крок можна розглядати, скоріше, як негативний, оскільки він призвів до надмірної політизації органів місцевого самоврядування та зниження фахового рівня депутатів.

Якість влади — поняття багатогранне. Воно містить у собі й ефективність управлінських рішень, і спроможність до прогнозування та передбачення можливих ризиків, і прозорість у прийнятті рішень, і відкритість для контролю з боку громадянського суспільства. Більшості цих достоїнств місцева влада поки що не має. Її дуже влучно характеризують слова Карла Маркса, який писав: «Бюрократія є коло, із якого ніхто не може вискочити. Її ієрархія є ієрархія знання. Верхи покладаються на нижчі кола в усьому, що стосується окремого; нижчі ж кола довіряють верхам у всьому, що стосується розуміння загального, і в такий спосіб вони взаємно вводять один одного в оману».

Якщо говорити стосовно до політичної системи, що склалася в Україні у так звану кучмівську епоху, то щодо регіональної влади з боку центру існували певні критерії й добору кадрів, і оцінки ефективності їхньої роботи. Не останню роль під час добору й розстановки кадрів відігравав критерій політичної, а найчастіше й особистої лояльності, що, втім, не є проблемою виключно України. Це загальне правило для всіх країн із високим ступенем централізації й концентрації влади. Але при цьому багато важили й фахові якості. Якщо на чолі області (або району) опинявся, образно кажучи, «хазяїн», який до того ж умів ладнати з вищим начальством, то область від цього тільки вигравала. Але могло і не пощастити. Низка регіонів України стали жертвами кадрової чехарди. Наприклад, у Херсонській області губернатори змінювалися щороку, а то й частіше. Нестабільність у бюрократичній ієрархії негативно впливала на якість роботи влади в цілому. Будь-які коливання нагорі хвилями докочувались до середньої та нижньої ланки.

Під лад політичній системі були і критерії оцінки роботи місцевої влади, серед яких важливе значення приділялося виконавській дисципліні, такій важливій у бюрократичній ієрархії, і кількісним показникам, які, на жаль, далеко не завжди об’єктивні.

Водночас система працювала, хоча, можливо, і не завжди ефективно. Її відносну стабільність було порушено після президентських виборів 2004 року. Парламентські й місцеві вибори 2006 року внесли в неї остаточний дисбаланс. Голови обласних і районних держадміністрацій виявилися між навіть не двох, а трьох вогнів. Є протистояння між президентом і Кабінетом міністрів, і хоча керівники виконавської влади на місцях у нього поки відкрито не втягнені, не виключено, що це може статися. З другого боку, вони змушені дедалі більше рахуватися з позицією місцевих рад і партій, у них представлених. Тут часом треба виявляти чудеса політичної спритності, коли ж тут про ефективність роботи думати.

Та й уся нинішня дискусія про майбутнє політичної реформи, про вдосконалення державної системи ведеться не навколо поліпшення її якості, а навколо прерогатив тієї чи іншої гілки влади, хоча має бути саме навпаки.

Усі хиби Державної стратегії регіонального розвитку передалися і на нижній рівень. Нещодавно Одеська обласна рада схвалила Стратегію економічного і соціального розвитку регіону до 2015 року. Її розробила облдержадміністрація відповідно до згадуваної постанови Кабінету міністрів. Цей документ також вирізняється фундаментальністю, у ньому прописано всі основні напрями розвитку регіону, аж до конкретних об’єктів, які треба побудувати.

Але за всієї фундаментальності стратегія розвитку області такою не є. Це я кажу не в докір її розробникам. Вони добре впоралися із завданням, створивши виписану програму дій влади чи, скажемо по-іншому, набір побажань і рекомендацій. Але в ній відсутнє те, що, власне, відрізняє стратегію від програми — бачення перспективи, прогноз розвитку регіону з урахуванням мінливих чинників і можливих ризиків, зокрема і міжнародних. У нас є приклад нафтопроводу Одеса — Броди, який було побудовано для досягнення стратегічної мети — забезпечення енергетичної незалежності й диверсифікації джерел енергопостачання. І що в результаті? Протягом кількох років вирішуються питання — використовувати його в реверсному чи аверсному режимі, добудовувати чи не добудовувати частину нафтопроводу до Плоцька, яку нафту прокачувати — казахську, азербайджанську чи російську.

Ще один важливий момент — і Державна стратегія регіонального розвитку, і стратегії, прийняті на рівні областей, відштовхуються в баченні перспектив від уже існуючого рівня, не беручи до уваги світові тенденції, світ, що змінюється, глобальні виклики. Вони орієнтовані переважно на еволюційне зростання, використання або поліпшення існуючого потенціалу.

Хто нині візьметься прорахувати, як уплине на роботу дунайського порту Рені будівництво молдавською стороною порту і нафтотермінала в Джурджулешті, підвищення залізничних тарифів на транзит вантажів через територію республіки, які заходи у зв’язку з цим треба розпочати, як уплине на роботу українських портів вступ Румунії та Болгарії до Європейського Союзу? Все це — елементи економічного і політичного прогнозу.

В Україні сформувалися компетентне експертне співтовариство, серйозні аналітичні центри, які працюють переважно поза державною сферою. На жаль, їхні розробки та рекомендації у більшості випадків не враховуються органами державної влади, особливо на регіональному рівні. Механізм взаємодії між неурядовим сектором і владою не налагоджений.

Хотілося б також бачити в стратегії як на державному, так і на місцевому рівні місце того чи іншого регіону в системі міжтериторіального і міжнародного поділу праці. Це дасть змогу визначити і шляхи підвищення конкурентоспроможності територій.

Слід згадати і про те, що ряд областей України входять до складу різноманітних міжнародних організацій — таких як Асамблея європейських регіонів (Одеська область, наприклад, окрім АЄР, входить до складу ще чотирьох європейських організацій). Очевидно, що в Державній стратегії регіонального розвитку мають бути бодай концептуально виписані основні напрями співробітництва із цими інституціями. Адже якщо ми на рівні країни заявляємо про прагнення стати членами ЄС, участь українських областей у роботі цих організацій має стати одним із найважливіших інструментів європейської інтеграції.

Багато питань викликає сьогодні також проблема фінансування та підписання угод між Кабінетом міністрів та обласними радами. Так, у Державній стратегії регіонального розвитку зазначено: «з 2007 року передбачається впровадити механізм фінансування державних програм підтримки регіонального розвитку і галузей економіки відповідно до пріоритетів стратегії». Проте поки що такого механізму немає.

Підбиваючи підсумки, мушу констатувати, що сьогодні розробка та ухвалення стратегій регіонального розвитку — це не що інше, як приклад роботи бюрократичної машини. У цьому випадку — вхолосту.

Причина холостого ходу криється в механізмі, закладеному Законом «Про стимулювання розвитку регіонів». Він багато в чому виписаний під стару систему, коли парламент практично не брав участі у формуванні уряду, а Кабінет міністрів був складовою частиною єдиної системи виконавчої влади на чолі з президентом. Виникає запитання — якщо Державну стратегію регіонального розвитку ухвалює уряд, то чому місцеві стратегії мають прийматися обласними радами?

У рамках парламентсько-президентської республіки уряд формується Верховною Радою, підзвітний і підконтрольний їй. Відповідно, і Державна стратегія регіонального розвитку не має затверджуватися підзаконним актом. Вона повинна мати силу закону, так само як і Стратегія національної безпеки, оскільки регіональні диспропорції — це загроза національній безпеці, а підвищення конкурентоспроможності регіонів може стати одним із шляхів усунення цієї загрози та основою для консолідації країни. Відповідно, і Кабінет міністрів, місцеві державні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають підходити до її виконання як до виконання закону. У цьому законі, серед іншого, має передбачатися механізм фінансування державних програм регіонального розвитку і багато чого іншого, наприклад механізм залучення неурядових організацій до розробки регіональних програм.

До слова сказати, Кабінет міністрів уже почав робити деякі кроки в цьому напрямі. У жовтні цього року було затверджено Концепцію вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України, відповідно до якої Державна стратегія регіонального розвитку і стратегії регіонального розвитку територій віднесені до довгострокових прогнозних і програмних документів. Крім того, уряд передбачає внести зміни до Бюджетного кодексу щодо формування бюджету за програмно-цільовим методом та ухвалити низку законів, зокрема Закон «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», «Про державні цільові програми», «Про Національний банк України». Очевидно, що на додаток до цих документів мають бути ухвалені і зміни до Закону «Про стимулювання розвитку регіонів».

Законодавча база, яка стосується регіонального розвитку, має бути цілісною та органічно пов’язаною із законодавчою базою, яка регулює питання національної безпеки.