Деокупація: початок

Український політичний порядок денний до кінця нинішнього року значною мірою визначатимуть кілька подій. Перша - зміна влади у Вашингтоні та вкрай нестабільний геополітичний контекст, що настане після неї. Друга - проходження Петром Порошенком "екватора" свого президентського терміну і викликана цією обставиною мобілізація всіх політичних гравців від влади й опозиції. І якщо інтерес перших - забезпечити Петрові Порошенку другий президентський термін, то інтерес других - щосили перешкоджати цьому, аж до ініціювання політичних криз і укладання найнесподіваніших альянсів. Нарешті, третя - це відсутність прогресу у визволенні окупованих територій від агресора на тлі неефективного процесу мирного врегулювання та ризиків ескалації конфлікту.

Обрана керівництвом країни тактика зволікання з прийняттям стратегічних рішень щодо Донбасу вичерпує себе. Антитерористична операція перетворилася на затяжну історію, прогнозувати закінчення якої нині неможливо. Міжнародні посередники наполягають на якомога швидшій імплементації прийнятого раніше закону про "особливий статус", що приведе терористичні організації до набуття легітимності й суб'єктності в українському полі. Задля реалізації такого плану Москва може піти на заміну одіозних лідерів і навіть відмовитися від дратливих назв "ДНР" і "ЛНР". Якщо цей сценарій буде реалізований, то продовження (загострення) конфлікту між Україною і Росією світ однозначно тлумачитиме як громадянську війну, а не як наслідок російської агресії.

Може скластися враження, що в питанні деокупації влада нині опинилася в цугцванзі - в ситуації, коли кожен наступний хід тільки погіршуватиме позиції гравця.

Однак становище можна виправити, переформатувавши всю політику з питань окупованих територій і законодавчо закріпивши деокупацію як основну стратегічну мету державної політики. При цьому під деокупацією слід розуміти комплекс заходів, спрямованих на перехід міжнародно визнаних кордонів держави під український суверенітет, що реалізується ослабленням окупанта й мінімізацією його стратегічного впливу на українські території.

Цей текст покликаний задати рамки дискусії про деокупацію Донбасу та Криму, а також систематизувати основні пункти і розвилки на цьому шляху.

Перша розвилка - це юридичний статус анексованих і окупованих територій. Нинішній підхід - розділяти проблематику Криму і Донбасу. Правовий статус Криму регулюється Законом України №1207-18 від 15.04.2014, а правовий статус окремих районів Донецької та Луганської областей - Законом України №1680-18 від 16.09.2015. Порівнювати ці нормативні акти некоректно, та й історичний контекст їх прийняття занадто різний. Якщо "кримський акт", фактично, констатував втрату українського суверенітету над цією територією і регламентував, наскільки це можливо, прикладні питання інтеграції в Україну вимушених переселенців, то пакет законів про "особливий статус" окремих районів Донецької та Луганської областей приймали за підсумками Мінська-1, і його головна мета була - деескалація насильства.

Хоча за цей закон голосували похапцем, а його прийняття супроводжувалося безпрецедентними вуличними заворушеннями, він окреслив шлях відновлення українського суверенітету через проведення виборів та імплементацію тимчасового (терміном на три роки) особливого порядку місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей. Однак на практиці закон так і не був реалізований через хронічне порушення "нульового пункту" всіх проектів деескалації - пункту про припинення вогню.

Таким чином, усі спроби відновити український суверенітет над окупованими територіями, до яких вдавалися досі, не увінчались успіхом. Ба більше, реально окуповані території опинилися на цей час під тотальним управлінням агресора - тобто Російської Федерації.

Спільне між Кримом і Донбасом полягає ще й у тому, що проблеми, з якими мають справу жителі окупованих територій, багато в чому стали однаковими. І в Криму, і на Донбасі, фактично, сформований рубльовий простір. Крім того, агресор зберігає фактичну монополію на інформацію та освіту. І там, і там діє паралельна система соціального забезпечення. А життя регламентується місцевими, не українськими, нормативними актами. Нарешті, у Криму, і дедалі частіше - на Донбасі відмова від українського громадянства може стати чинником виживання. Ці проблеми потребують сьогодні якісно нового законодавчого регулювання з боку України.

Відповідно, першу розвилку можна сформулювати так: чи слід урівняти Крим і Донбас у статусі окупованих територій і перенести повноту відповідальності за соціально-економічне становище цих територій на країну-агресора, чи ці процеси мають бути розведені?

Історично Україна обрала другий шлях. Але він показав очевидну свою неефективність. Надія на те, що Росія різко послабить хватку й добровільно залишить наші землі, мінімальна, а тому не може лежати в основі державної стратегії. Тим більше історичний досвід свідчить, що Росія ніколи не залишала добровільно окупованих нею територій. Ба більше, з Придністров'я, Абхазії та Південної Осетії Росія не пішла, а, навпаки, ґрунтовно там закріпилася з допомогою легальної військової присутності.

Вибір же першого шляху відкриє перед Україною безліч можливостей. По-перше, визнання факту окупації на законодавчому рівні назве речі їхніми іменами. Петро Порошенко неодноразово заявляв, що військової альтернативи мінським угодам не існує. Але якщо це так, то чому ми продовжуємо АТО? А якщо це не так, то чому ми не наступаємо?

По-друге, визнання факту окупації дасть змогу наділити Росію статусом країни-агресора. Це полегшить Україні відкриття юридичного фронту проти РФ у всіх можливих світових судових інстанціях. Головних цілей дві: класифікувати якнайбільше злочинів, скоєних окупаційними військами та їхніми сателітами, як військові та злочини проти особи; визначити фінансову оцінку факту окупації та зумовленого цим втраченого прибутку. Це тривалі процеси, які слід віднести до заходів, що забезпечують деокупацію, а не до основних. Але ефект від яких украй важливий для зміцнення морального духу українських громадян.

Ну й, по-третє, однаковий правовий статус Криму і окремих районів Донецької та Луганської областей не дозволить українським політикам вирішити одну проблему за рахунок іншої. Мінський процес на сьогодні не передбачає вирішення проблеми Криму. Тоді як його анексія є першопричиною накладення і пролонгації міжнародних санкцій стосовно Росії.

Тому Росія завжди домагатиметься розділення питань Криму і Донбасу. Інтерес же України полягає в тому, щоб деокупація Криму та Донбасу відбувалася синхронно.

Другу розвилку можна сформулювати так: жителі окупованих територій - колаборанти чи заручники? Російська агресія на Донбасі, як і анексія Криму, багато в чому безпрецедентна. Нагромаджений світовий досвід урегулювання конфліктів не завжди можна вжити до нашого конкретного випадку. Очевидно одне: конфлікт в Україні інспірований ззовні (його відправною точкою стала анексія Криму, а наслідком - домінування Росії на окупованих територіях), і тому він аж ніяк не є громадянською війною. З цього погляду, громадяни України, які проживають на окупованій території, - заручники.

Одне з основних завдань деокупації - дати громадянам з окупованих територій можливість вільно потрапляти на контрольовану територію. Для цього кожен український громадянин має отримати право безумовного, тобто такого, що не потребує наявності перепустки або інших додаткових умов, в'їзду на контрольовану територію. Тоді як зворотний процес має супроводжуватися контролем і відбуватися на пропускній основі.

Виходячи з установки про заручників, колабораціонізм із окупаційною адміністрацією населення не може й не повинен бути автоматично класифікований як злочин. Але це не означає, що період окупації має бути наповнений правовим вакуумом.

Питання справедливості та правосуддя у процесі деокупації треба вирішувати в судовому порядку. Щоб досягти цього результату, правоохоронні органи мають ретельно зафіксувати злочини, скоєні на окупованих територіях, щоб потім, перефразовуючи класика, "ніхто не залишився непокараним". Після відновлення роботи судової системи саме вона вирішуватиме міру вини й відповідальності кожного окремого громадянина в подіях, котрі почалися навесні 2014 р.

Тим часом одним із пунктів мінських угод є амністія для "учасників подій, що відбувалися в окремих районах Донецької та Луганської областей". Проблема актуальна і для Криму. Позиція держави з цього питання має бути однозначною, - амністію слід розцінювати як акт примирення та доброї волі, тому вона можлива тільки стосовно осіб, вину яких було доведено під час судового процесу і які не скоювали тяжких та особливо тяжких злочинів. І це - ключовий момент деокупації.

Третя розвилка великою мірою випливає з другої і звучить так: чи повинні жителі окупованих територій мати більше прав, ніж решта громадян України? Запитання суперечливе, особливо з огляду на нагромаджений конфліктний потенціал у суспільстві.

За історію конфлікту держава посилала суперечливі сигнали громадянам на окупованих територіях. З одного боку, вимушеним переселенцям надавалися матеріальні стимули (хоч і в мінімальних розмірах) для переїзду на контрольовані території. З другого - пропускний режим і потреба реєструватися в статусі переселенців на контрольованій території для отримання пенсій та допомоги створили додаткові проблеми громадянам і викликали їх незадоволення владою.

Інтерес держави полягає в тому, щоб більшість громадян, які вибрали серцем Україну, жили в Україні. Основна перешкода на шляху до цього - відсутність житла. Отже, пакет підтримки переселенців має містити зобов'язання держави надавати їм житло і "підйомні" виплати. Крім того, переселенцям треба делегувати право на повторну приватизацію отриманого ними від держави житла.

Що стосується інших заходів для адаптації вимушених переселенців, то тут потрібно зберегти чинні пільги із зарахування до навчальних закладів. В умовах інформаційної ізоляції єдиним вартим довіри каналом комунікацій із окупованими територіями є неформальне спілкування всередині малих груп. Цей інструмент комунікацій найменше піддається тоталітарній пропаганді. Держава має використовувати його для просування своїх цілей.

Не менш важливо зберегти на контрольованій території евакуйовані виші та культурні інституції. Саме ці суб'єкти стануть згодом центрами тяжіння громадян з окупованих територій. Ці ж установи слід залучити до процесу вироблення нових смислів для жителів як окупованих, так і неокупованих територій.

Четверта розвилка стосується економіки - блокувати окуповані території чи торгувати з ними? Основне завдання деокупації в частині економіки - постійне зростання витрат окупанта на утримання територій. Саме в цьому полягає смисл обмежень на вільну торгівлю, і воно має зберегтися.

Винятком із правила має стати зняття обмежень на провезення продуктів і медикаментів. Поставки іншої номенклатури товарів треба обмежити. Будівельні матеріали, паливо і будь-яке технологічне обладнання може поставити на окуповані території тільки міжнародний некомерційний посередник у вигляді гуманітарної допомоги.

Нарешті, п'ята розвилка формулюється так: хто повинен фінансувати окуповані території - Україна чи Росія? З одного боку, специфіка Донбасу в частині забезпечення регіону енергетичною сировиною та водопостачанням вкрай ускладнює розмежування з окупованими територіями і забезпечення енергетичної незалежності суміжних контрольованих районів. Крим, навіть із урахуванням запуску нових енергетичних потужностей, однак залишатиметься енергодефіцитним, і це серйозно позначиться на рівні розвитку півострова.

З іншого боку, наявна система взаєморозрахунків тіньова та сприяє корупції. Для виправлення цього недоліку необхідно делегувати повноваження із забезпечення та проведення розрахунків за поставки енергоносіїв і води незалежному міжнародному некомерційному посередникові, який зможе сформувати прозорі договірні відносини з постачальниками та споживачами енергетичної сировини.

Окремий блок деокупації стосується відносин із Росією. Деокупація передбачає не боротьбу пропаганди проти пропаганди, а поширення в середовищі окупованого населення, як і іноземних аудиторій, постійного сумніву в спроможності Росії.

Адже обидві цільові групи добре знають, що однією з істотних рис сучасної Росії є не експорт нею вуглеводнів, а експорт нею ризиків. Жителям Донецька нині очевидно, що російська військова присутність принесла дуже багато ризиків і відкинула регіон на десятиліття назад у його розвитку.

Світовій спільноті також очевидні ризики, викликані різкими діями Росії на світовій арені. Але ще більше західні аудиторії незадоволені мілітаристською риторикою Володимира Путіна та його небезпечними кроками з серії одностороннього виходу з угоди зі США про переробку збройового плутонію.

Тема ризиків, які плодить Росія, нині перебуває у фокусі уваги чільних глобальних фабрик думки. Цей канал комунікацій не підпадає під вплив масової російської пропаганди і тому має бути задіяний державою для дискредитації противника.

Військова складова деокупації не менш важлива, ніж політична. Україні слід бути готовою використати історичний момент ослаблення Росії для перехоплення ініціативи у військовому театрі дій і змінити його параметри на свою користь. Тому зусилля українських мілітарних фахівців і аналітичних центрів мають бути зосереджені на моделюванні якомога більшої кількості стратегій найефективнішого сценарію деокупації.

Отже, проходження зазначених вище розвилок становить "стартовий пакет" деокупації. Його завдання - знизити конфліктний потенціал і створити заділ для подальшого руху.

Ключовим питанням тим часом залишається питання суб'єкта. На жаль, із самого початку російської агресії держава так і не створила суб'єкта, здатного стати драйвером деокупації. За логікою речей, функції вироблення державної політики в цьому напрямі були делеговані Міністерству з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб. А ресурсне забезпечення процесу - підвідомчому міністерству Агентству з питань відновлення Донбасу.

Не минуло й півроку, як міністерство, судячи з новин у ЗМІ, визначилося зі своїми пріоритетами й навіть підготувало план найближчих заходів. Однак заходи, пропоновані сьогодні відомством, - відверто половинчастого характеру. Вони не об'єднані єдиною стратегічною логікою і є не більш ніж компіляцією тактичних побажань різних органів влади та груп інтересів.

Серед запропонованих 15 першочергових заходів важко вибрати пріоритетні. Наприклад, для зменшення корупції пропонується встановити на блокпостах системи відеоспостереження і проводити антикорупційні тренінги серед військовослужбовців. Щоб підтримати бізнес, який залишився на неконтрольованій території, пропонується розробити пакет стимулів для полегшення звітності та розвитку. Для полегшення виплати зарплат працівникам держкомпаній пропонується виробити спільний механізм із "Укрзалізницею".

Ще - пропонується будувати торгові центри й ринки поблизу КПП і навіть відкривати у прикордонних населених пунктах центри надання адміністративних послуг. Особливий наголос - на необхідності створення умов жителям окупованих територій для занять фізкультурою та спортом.

Однак для реалізації цього пакета заходів зовсім не обов'язково мати ціле міністерство. І абсолютно очевидно, що описані вище кроки аж ніяк не можна вважати державною стратегією. Наріжним каменем роботи відомства має стати деокупація, хоча цього терміну немає серед усіх 48 напрямів роботи, перелічених у кабмінівському положенні про МінТОТ.

Тому основним завданням міністерства у частині державної стратегії є консолідація пропозицій щодо деокупації від усіх зацікавлених сторін і трансформування цього масиву в новий "тунельний" закон про деокупацію.

Тунельний - означає закон, що уточнюватиме поняття і вноситиме визначеність у вже прийняті нормативні акти. Його відмінність від решти законів полягає в охопленні, консолідації всіх необхідних норм в одному місці, а також у ліквідації дублювання функцій та повноважень.

На основі цього закону міністерство зможе надалі розробити потрібні державні програми - особливо з питань перезавантаження відносин із переселенцями та юридичного переслідування агресора.

Що ж стосується подальших кроків у рамках процесу деокупації, то вони передбачають відповідь на запитання "Ваші перші сто справ після відновлення українського суверенітету над окупованими територіями?". Це насправді ключове запитання. Від відповіді на нього залежить, зокрема, наша переговірна позиція сьогодні. І це вже тема для нової розмови.