Низький старт держгарантій

Уряд приступає до реалізації амбітного плану з виведення економіки з коми через механізм держгарантій за кредитами. Чи не спіткає його така ж доля, як, скажімо, широко розрекламований проект "доступного житла"? І чи є можливість проконтролювати корупційні ризики, які, як показує попередній досвід надання держгарантій, є дуже і дуже серйозними?

11 червня Кабмін оприлюднив постанову №404 про критерії і порядок відбору проектів для надання держгарантії. Параметри оцінювання потенційних претендентів на держпідтримку в документі виписано досить обтічно - "сприяння розвитку національної економіки", "відповідність пріоритетам Держпрограми активізації економіки на 2013–2014 рр.", "створення, приріст, оновлення основних засобів державної та комунальної власності", "підвищення рівня енергозбереження та захист довкілля", "створення нових робочих місць".

Як зазначено в постанові, при наданні держгарантій для залучення кредитів (до речі, максимальний термін - десять років) перевага надаватиметься самоокупним проектам. Хоч вони й не обов'язково мають бути "класично" прибутковими. Як уточнюють в уряді та НБУ, прийнятним є варіант скорочення витрат об'єктів соцінфраструктури й, відповідно, навантаження на бюджет. Умовно кажучи, якщо заміна труб у школі та "доісторичних" вікон в дитсадку зменшить комунальні платежі установ, а отже, необхідну бюджетну підтримку, такий проект може підійти.

Подібні проекти уряд готовий підтримувати і "живими" коштами, які можуть спрямовувати на часткову компенсацію відсотків за кредитами; компенсацію відсотків у повному обсязі; часткову компенсацію відсотків і часткове погашення запозичення; компенсацію відсотків і погашення запозичення у повному обсязі. Щоправда, на це в бюджеті закладено "некосмічні" 2,6 млрд грн.

Адресантами-реципієнтами держгарантій визначені головні розпорядники бюджетних коштів - міністерства, облдержадміністрації, органи місцевого самоврядування в містах і т.ін. Згідно з чинним законодавством, таких усього наразі в державі 220.

Планується, що банки братимуть безпосередню участь у розробці та супроводі проектів. Для них відводиться не просто роль "грошового мішка", а й контролера за реалізацією ініціативи.

Держвідбір проектів здійснюватиметься в три етапи. На першому їх розглядатиме робоча група Мінекономрозвитку (первинний аналіз документації, у т.ч. ТЕО), на другому - Фінансово-кредитна рада (розгляд по суті,), на третьому - Кабмін (прийняття рішення на основі висновків ФКР).

Очевидно, що за такої конструкції ключову роль відіграватиме Фінансово-кредитна рада, яку очолив перший віце-прем'єр Сергій Арбузов, а його заступником призначений міністр фінансів Юрій Колобов. Рядовим членом ФКР став глава Мінекономрозвитку Ігор Прасолов (він очолить і робочу групу підопічного міністерства). За згодою до ФКР може увійти й голова НБУ Ігор Соркін.

Ще одна позиція (не постійна, правда, але з правом голосу) відведена для віце-прем'єра "згідно з розподілом функціональних повноважень". Тобто в роботі ФКР зможуть брати участь віце-прем'єри Олександр Вілкул, Юрій Бойко, Костянтин Грищенко при розгляді їх профільних питань.

Контексти

Чому уряд у принципі вирішив запустити "держгарантійну" програму, причому саме в такому вигляді? За словами директора департаменту боргової та міжнародної фінансової політики Мінфіну Галини Пахачук, основна передумова появи ідеї - обмеженість можливостей бюджету щодо підтримки економіки капітальними вкладеннями. А держстимули для неї на тлі скорочення зовнішнього попиту на вітчизняну продукцію більш ніж актуальні. Хоча Держстат і поліпшив оцінку динаміки ВВП за перший квартал до -1,1 з -1,3%, але втішного тут небагато - за підсумками другого кварталу економіка, швидше за все, знову продемонструє низхідну динаміку. Чи не єдиним приводом для оптимізму останнього часу можна вважати хіба прогноз Світового банку, що в 2013-му економіка України вийде на +1%. Нагадаємо, в МВФ очікують "нуля".

При цьому кредитна активність банків залишається далекою від бажаних показників. За п'ять місяців їх кредитний портфель збільшився лише на 15,6 млрд грн (+1,9%) при тому, що обсяг депозитів зріс на
37 млрд грн (+6,5%). Такі результати кращі, ніж були торік (-2,65 млрд грн та +9,5 млрд грн відповідно), проте в аналогічному періоді 2012-го економіка ще зберігала позитивну динаміку, й дискомфорт від кредитної пасивності банківського сектора не сприймався настільки чутливо.

Механізм надання держгарантій мав би розігріти кредитний ринок, усунувши один з ключових бар'єрів- нестачу якісних позичальників, роль яких, за задумом уряду, мають виконати головні розпорядники бюджетних коштів, виконання зобов'язань яких гарантуватиме держава.

"Це новий великий пласт платоспроможних позичальників, який можна підняти, прокредитувати і отримати дохід. Повернення ж позик гарантоване урядом. Це хороший шанс для банків якісно та кількісно збільшити свої кредитні портфелі, а для держави - підвищити рівень та якість життя людей", - коментує директор департаменту з управління валютним резервом та здійснення операцій на відкритому валютному ринку НБУ Олександр Дубихвіст.

Чи можуть такі пропозиції зацікавити банки? Теоретично так, з огляду не лише на нижчу ризикованість вкладень, а й на перспективи використання більш комфортних регламентів з формування резервів при кредитуванні, можливість генерувати додаткові супровідні комісійні доходи (що, до речі, має стимулювати банки адекватно контролювати якість реалізації проектів) і т.ін. Проте визначальним буде те, чи порозуміються держава й кредитори щодо вартості позик.

З одного боку, Г.Пахачук вказує на бажаність фінансування гарантованих проектів не більш як під 10% з урахуванням маржі кредиторів (що, до речі, навіть менше від нинішніх ставок по ОВДП). З іншого - голова правління Укрсоцбанку Борис Тимонькін звертає увагу, що тільки собівартість гривневого ресурсу в комбанку при оптимальних сценаріях може наразі становити ті ж 10% річних (усереднений показник з урахування "змішування" строкових депозитів, поточних залишків на рахунках та ін.). І навіть за умови зменшення потреби закладання у вартість кредитів ризиків їх неповернення найменший параметр, на який реально сьогодні вийти, це 15% річних.

У проектах "держгарантійної" постанови Кабміну передбачалося встановити ліміти по вартості запозичень на рівні облікової ставки НБУ +2–3%. Але зрештою від такої конкретики відмовилися. "Питання щодо ставки буде узгоджуватися вже при прийнятті рішення Кабміном про надання гарантій за конкретним проектом. Тобто якщо ТЕО проекту дозволяє здійснити залучення за цією ставкою, то буде здійснено таке залучення", - констатує О.Дубихвіст.

При доволі активному насиченні ресурсом банківської системи (що, проте, не призводить до відчутного зниження ставок) НБУ не вважає виправданим кроком застосовувати механізми довгострокового рефінансування. Тобто на Інститутській залишаються вірними позиції (принаймні зараз), згідно з якою інструменти центробанку призначені передусім для підтримки короткострокової ліквідності.

Б.Тимонькін прогнозує, що найактивнішими учасниками програми держгарантій виступлять передусім держбанки. У свою чергу, директор департаменту корпоративного бізнесу Ощадбанку Ірина Земцова констатує, що Ощадбанк готовий підтримувати проекти, які підуть на користь державі та громадянам. Водночас обов'язковою умовою має бути ефективність проектів.

"Будь-який процес потрібно відпрацювати і подивитися на ризики неповернення. Звертатися до Мінфіну за компенсацією по гарантії - це не добре хоча б з огляду на те, що Ощадбанк є гравцем на світових ринках капіталу, і одне з питань, яке до нас озвучується, - наскільки у банку з державою прозорі відносини, як держава та держпідприємства виконують свої зобов'язання. Тому в цьому ринку ми ризики дивимося навіть більше, ніж деінде", - зауважує І.Земцова.

Потенційну економічну ефективність держгарантійного проекту ніхто наразі не береться оцінити. Оскільки незрозуміло, який у принципі обсяг держгарантій можна буде і вдасться "освоїти". "Все залежатиме від якості підготовлених проектів", - зазначає Г.Пахачук.

У поточній версії бюджету-2013 по держгарантіях передбачено 50 млрд грн, з яких 10 млрд - для проектів міжнародних фінансових організацій. Тобто головним бюджетним розпорядникам може перепасти максимум 40 млрд грн.

Як раніше повідомляло DT.UA, МВФ виступає за скорочення ліміту держгарантій до 8 млрд грн. А в разі погіршення кон'юнктури на міжнародних ринках уряд буде змушений уважніше дослухатися до рекомендацій фонду. Теоретично Кабмін може сподіватися на пом'якшення вимог з огляду на скорочення гарантованого боргу з початку року на 10 млрд грн (до 106 млрд грн). Проте й за оптимістичного сценарію для уряду "відвоювання" принаймні значної частини 40-мільярдної планки, напевне, вже вважатиметься здобутком.

Крім того, слід зважати, що оскільки на роздачу держгарантій лишилося півроку, освоїти величезні їх обсяги може бути досить проблематично (якщо, звичайно, якісно підходити до розробки й відбору проектів). Це за умови, що уряд не роздаватиме держгарантії "оптом". Нині ж наче ведеться мова, що підтримка має надаватися в тому числі невеликим містам, в яких потрібно, скажімо, модернізувати водогони тощо (тобто ціна питання може бути кілька мільйонів гривень).

Головні розпорядники бюджетних коштів наразі до Кабміну зі своїми підготовленими проектами ще не шикуються. Ті ж напрацювання, які є, далеко не завжди адекватно опрацьовані. А значить, на "розкачування" системи знадобиться час. "Одне міністерство, наприклад, подало проект на 56 млрд на поточний ремонт... Нам треба буде змінити філософію координаторів проектів. Сьогодні ніхто не хоче починати с нуля та оцінити держвкладення", - зазначає Г.Пахачук.

Підтексти

Головною пересторогою щодо активного надання держгарантій урядом є, звичайно, негативний досвід 90-х років минулого століття, коли подібні експерименти фактично зазнали фіаско. "Коли у пропонованого інструменту немає історії, його можна прийняти на віру. А коли вона є, виникає питання, чи виправдав він себе. Тому мені здається, перед тим, як пропонувати саме механізм державних гарантій, треба досконало проаналізувати всі нюанси, щоб державна гарантія була справді ефективною, щоб усі ці проекти не обтяжили державний бюджет знову", - констатує екс-віце-прем'єр-міністр України, радник голови правління "Дочірнього банку "Сбербанку Росії" Василь Роговий.

На думку експерта, для запобігання подібним сценаріям Кабмін має передусім чітко визначитися з пріоритетними напрямами при відборі проектів. "Запланована сума держгарантій впливає на макроситуацію не лише з бюджетом, а й з усією макроекономічною дійсністю. І вона може або спрацювати на добро, або поглибити макродиспропорції, які спостерігаємо в реальному секторі", - констатує експерт.

У свою чергу, Г.Пахачук зауважує, що в розвинених країнах є гарні приклади використання держгарантій. "Це інструмент підтримки передусім ефективних проектів. При цьому має бути їх публічна презентація. Тільки після цього зможемо говорити, що вони отримають кредитні лінії від банків, а як забезпечення ризиків буде надана держгарантія", - наголошує представник Мінфіну.

Слід зазначити, що користь від застосування держгарантій в Україні може полягати в реалізації актуальних для держави проектів при одночасному "розтягуванні" відповідного фінансового навантаження на бюджет на термін до десяти років. А також з огляду на об'єктивну потребу реалізовувати ті проекти, в які комерційний сектор без додаткових стимулів навряд чи піде (у тій же соціальній сфері). Інша справа, що є дюжина корупційних ризиків, які необхідно нейтралізувати. Шлях до цього має пролягати через реальне дотримання урядом принципу надання підтримки саме ефективним проектам на прозорих умовах і з адекватною системою контролю.

Украй важливим при наданні держгарантій буде забезпечення рівного доступу регіонів до цього інструменту. Якою ж буде поведінка влади - це вже питання, враховуючи наближення президентських виборів, з політтехнологічної сфери.

"Ніяких політичних прожектів ми не плануємо підтримувати через цей інструмент. Тільки економіка стає наріжним каменем. Ми сподіваємося, що банки допоможуть чиновникам правильно відбирати проекти, які потрібні сьогодні економіці", - наголошує Г.Пахачук.

Наскільки ефективним елементом контролю може стати участь комерційних банків, враховуючи, що й вона далеко не завжди здатна послужити достатньою антикорупційною гарантією? "Однозначної відповіді на це питання немає і не буде. З одного боку, зрозуміло, що корупційні ризики, як і в будь-якій діяльності в Україні, існують - усім добре відомо, чим у нашій країні обертаються більшість навіть благих намірів і починань. З іншого боку, часи все же змінюються, і нині вже зовсім не "бурхливі 90-ті". Рішення про надання кожної значущої позики обов'язково виноситься на кредитний комітет за обов'язкового дотримання супутніх формальностей і процедур. До того ж стало зрозуміло, що недоторканних у державі немає, і рано чи пізно неприємні розмови з правоохоронцями можуть відбутися у кожного. Тому і співробітники держбанків, особливо середньої ланки, не надто поспішають виконувати сумнівні рішення-доручення в чужих інтересах. Аби не підставлятися, вони, прикриваючись різними інструкціями і процедурними моментами, часто гальмують подібні ініціативи", - зазначає інкогніто один із провідних вітчизняних фінансистів.

Хоч як парадоксально, мало не ключовими у контексті запобігання різноманітним зловживанням при роботі з держгарантіями можуть стати політичні чинники.

Адже з наближенням виборів увага до цієї "чутливої" сфері з боку опозиційних політичних сил ставатиме дедалі прискіпливішою (хоча б навіть з усе тих же цинічних політтехнологічних міркувань).

Ну а для намірів представників влади в цьому контексті лакмусовим папірцем стане готовність забезпечити обіцяну публічність і прозорість у процесі відбору проектів і надання держгарантій. Оскільки, як свідчить не лише український досвід, саме відкритість інформації - ключова умова ефективності решти антикорупційних механізмів. Особливо у вітчизняних реаліях.