ДОХОДИ БЮДЖЕТУ ЧИ ЕФЕКТИВНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ТЕКСТ І ПІДТЕКСТ ПРИВАТИЗАЦІЇ

При розгляді проекту Державного бюджету на 2001 рік у першому читанні, особливо при аналізі його доходів, у Верховної Раді України в повітрі витало й неодноразово ставилося з парламентської трибуни питання про головну мету приватизації: або доходи бюджету будь-якою ціною, або все ж ефективний власник, здатний налагодити менеджмент на підприємстві? Яка мета превалює сьогодні в політиці Фонду держмайна? А часто й звучала необгрунтована критика на адресу ФДМ у тому, що пошук ефективного власника у головного приватизаційного відомства країни нібито відійшов на другий план, і приватизатори нічого іншого не бачать, окрім виконання записаної цифри в бюджеті.

Це далеко не так. Головне своє завдання в процесі приватизації Фонд держмайна вбачав, вбачає і вбачатиме надалі передусім у пошуку ефективного власника, здатного не тільки професійно управляти безгоспною державною власністю, налагодити ефективний менеджмент, а й інвестувати власні кошти в розвиток виробництва, його технічне відновлення, котре не в змозі профінансувати держава. Але сьогодні, у зв’язку з переходом до істинного, довгожданого, я сказав би, вистражданого етапу грошової приватизації на порядок денний роботи Фонду держмайна виноситься й інше не менш важливе завдання — це поповнення дохідної частини держбюджету й погашення за рахунок цього заборгованості по заробітній платі в бюджетній сфері, фінансування всіляких соціальних програм.

Важко сказати, яка з цих цілей є більш важливою. Хоча, на мій погляд, головне — все ж ефективний менеджмент. Там, де він є, — там технічне відновлення виробництва і зростання його обсягів, конкурентоздатна, високоякісна продукція та вчасно виплачена зарплата, вчасно сплачені податки й інше.

Але максимальний ефект від управління може бути досягнутий лише тоді, коли конкретний власник заплатить свої конкретні гроші за контрольний або вагомий пакет акцій, і в нього з’явиться додаткова матеріальна зацікавленість, додатковий стимул до ефективного використання вкладеного капіталу. А не тоді, коли комерційна структура безкоштовно отримає в управління державний пакет акцій на кілька років. Цілком природно, що й спонукальні мотиви при цьому в неї будуть абсолютно іншими: максимум витиснути для себе від управління держпакетом і знекровленим повернути підприємство державі.

Попри те, що Фонд держмайна перебуває, образно кажучи, у жорсткому бюджетному цейтноті, при проведенні приватизації великих стратегічних об’єктів він намагається поєднати вирішення двох найважливіших стратегічних завдань — пошук ефективного власника й наповнення бюджету. Хоча є ще й третій немаловажний аспект проблеми — це інвестиції у виробництво, котрі складаються з двох потоків. Перший — це потенційні інвестиції, що будуть зроблені в підприємство майбутнім власником. Другий — реальні інвестиції, що вже сьогодні можуть прийти на промислові підприємства. Як відомо, у липні 2000 року Президент Л.Кучма підписав указ «Про заходи для залучення коштів, отриманих від приватизації державного майна, на інноваційне інвестування підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави». Ідеологія цього документа полягала в тому, щоб гроші, отримані від продажу ласих шматків державної власності, йшли не тільки на звичайне проїдання через держбюджет чи погашення й обслуговування іноземних кредитів. 25% грошових коштів, отриманих від приватизації стратегічних об’єктів, перелік яких затверджується Кабінетом міністрів України, передбачалося направити на інвестування цих же об’єктів. Тобто, не за принципом: із миру по нитці — голому сорочка, коли спочатку усіх під одну гребінку зачесали б, гроші зібрали, а потім концентровано направили б їх на вужче коло об’єктів, а навпаки. Вищезгаданий указ Президента України націлює уряд на те, щоб відразу ж, у момент надходження в державний позабюджетний фонд приватизації коштів від приватизації затверджених Кабміном стратегічних об’єктів, відбувалося їхнє одномоментне розщеплення в таких пропорціях. 25% суми — на інвестування самих об’єктів, 7% — відповідно до прийнятої Верховної Радою трирічної програми приватизації — на фінансування самої програми, а решта 68% — у держбюджет.

На жаль, в останній версії проекту держбюджету на 2001 рік, який перебуває на розгляді у Верховній Раді, закладено дещо іншу схема розподілу фінансових ресурсів, отриманих від приватизації: спочатку перші 6 млрд. грн. від приватизації всіх без винятку об’єктів, мають потрапити в загальний фонд бюджету. І лише після цього гроші, що мають приватизаційне походження, можуть бути направлені в спеціальний фонд бюджету для подальшого інвестування у виробництво.

За такого алгоритму розподілу приватизаційних коштів нескладно змоделювати найімовірнішу ситуацію, коли наступного року ані шеляга від приватизації не буде спрямовано на інвестиції. Адже навіть за найідеальнішого розкладу гроші від приватизації «Укртелекому» надійдуть у держбюджет не раніше, аніж 30—31 грудня 2001 року. А без них сума в шість млрд. грн. ніяк не набирається. Виходить, і запалити наступного року зелене світло на шляху внутрішнього реінвестування приватизаційних ресурсів буде практично неможливо.

Таким чином, указ Президента в частині інвестування приватизаційних коштів у виробництво наступного року мовби провисає в повітрі. Хочеться сподіватися, що до моменту голосування проекту держбюджету в остаточній редакції ці протиріччя буде знято.

Сьогодні з вуст політиків різного рангу, народних депутатів, економістів часто чуємо ще одне концептуальне питання: чи розумно взагалі розробляти проект держбюджету-2001, у якому дохідна частина більш аніж на 20% формується за рахунок коштів від приватизації державної власності і, насамперед, найбільших стратегічних об’єктів? Практично таке ж питання поставив, представляючи нового харківського губернатора, і сам Президент країни Л.Кучма.

Відповідаючи на нього з позиції Фонду держмайна, можна сказати таке. ФДМ — це фаховий продавець державної власності. Працівники Фонду здатні забезпечити максимальне надходження в бюджет коштів від приватизації за умови, якщо у вищих органів державної влади вистачить політичної волі виставити на приватизаційний «прилавок» найбільш прибуткові, інвестиційно привабливі стратегічні об’єкти й надати можливість фахівцям Фонду держмайна, як того потребує прийнята Верховної Радою програма приватизації, провести по них відкриті тендери. Тільки відкрита конкуренція як іноземного, так і вітчизняного капіталу на єдиному приватизаційному ринку України здатна забезпечити найбільшу ціну продажу державних пакетів акцій, а отже, і максимальні надходження коштів у бюджет. Що ж стосується подальшого використання цих фінансових ресурсів, то встановлення пріоритетів перебуває поза компетенцією Фонду держмайна. Це питання економічної політики, довгострокової економічної стратегії держави. Тому його вирішення залишається за Кабінетом міністрів і Верховної Радою України.

Говорячи про ефективного власника, котрого ми хочемо отримати через приватизацію, потрібно враховувати й той факт, що на сьогодні у країні є 2549 відкритих акціонерних товариств із різною часткою держави в статутному фонді, у тому числі:

— до 5% — 648;

— від 5 до 25% — 468;

— від 25 до 50% — 1012;

— від 50 до 75% — 186;

— від 75 до 100% — 235.

Що стосується органів управління державними корпоративними правами в цих АТ, то нині ними є:

— органи приватизації — у 1625 випадках;

— місцеві органи виконавчої влади — 447;

— центральні органи виконавчої влади — 152.

Крім того, в статутні фонди холдингових і державних акціонерних компаній передано 325 державних пакетів акцій.

Як відомо, у контексті адміністративної реформи відповідно до указу Президента ліквідовано Національне агентство з управління державними корпоративними правами, а самі функції з управління весною цього року повернуто Фонду держмайна. Це дало можливість у стінах одного державного відомства — Фонду державного майна — комплексно, взаємопов’язано, не протиставляючи одне одному, а навпаки, взаємно доповнюючи їх з урахуванням довгострокової економічної перспективи, вирішувати два найважливіших державних завдання: проведення грошової приватизації найбільших стратегічних об’єктів і підвищення ефективності управління корпоративним сектором економіки.

На виконання указу Президента від 29 грудня 1999 року «Про негайні заходи з прискорення приватизації майна в Україні» із метою забезпечення ефективного управління корпоративними правами, що належать державі, Фондом розроблено й затверджено всю нормативну базу з цього питання.

Станом на 1 листопада ц.р. загальні збори акціонерів прийняли рішення про нарахування дивідендів на державні корпоративні права в сумі 290,2 млн. грн. за планового завдання на весь рік 275 млн. Фактично перераховано в держбюджет 117,2 млн. грн., у тому числі у формі дивідендів — 90,2 млн. й у вигляді податків на дивіденди — 27 млн. Це майже втричі більше, аніж за весь минулий рік. Крім того, платіжні доручення на 179 млн. грн. дивідендів, через низьку платоспроможність підприємств паливно-енергетичного комплексу, перебувають в картотеках банків, що їх обслуговують.

На зорі ринкових реформ, на початку 90-х, архітектори програми приватизації планували, що на певному етапі розвитку з’являться крупні акціонери. Серед таких вони бачили насамперед інвестиційні компанії та фонди, банки, трастові компанії, трудові колективи, менеджерів, партнерів по бізнесу, іноземних інвесторів і нових суб’єктів економічної діяльності. Реформатори розраховували, що вони почнуть відігравати в корпоративному управлінні домінуючу роль, організують і проведуть реструктуризацію підприємств, тобто згодом стануть ефективними власниками. Проте, за великим рахунком, цього не сталося. Трастові компанії, зібравши приватизаційні сертифікати й заощадження населення, зникли. Інвестиційні компанії й інвестиційні фонди ентузіастів і оптимістів, обмінявши свої інвестиційні сертифікати на приватизаційні папери, вклали їх у кілька компаній, що в умовах економічної кризи вимагало дорогої реструктуризації. Краще, що залишалося робити таким інвестиційним компаніям і фондам, які не мали значних фінансових ресурсів, — це зайняти вичікувальну позицію й сподіватися на економічне відродження в майбутньому. За невеликим винятком, українські банки не мали достатнього фінансового й інтелектуального потенціалу, щоб серйозно включитися в реструктуризацію підприємств. Навіть володіючи контрольними пакетами, вони продовжували відігравати роль пасивного портфельного інвестора чи займалися простим перепродажем своїх пакетів акцій.

Проблема ефективної діяльності держави як акціонера, тобто корпоративної участі держави в підприємницькій сфері, передусім пов’язана з визначенням тих галузей виробництва товарів і послуг, де така участь необхідна. Критерії ж визначення таких галузей мають бути сформульовані не виходячи з принципів підприємництва, а з урахуванням сутності й інституціональних завдань саме держвласності.

Державна власність — це необхідний елемент усієї системи державного регулювання, а не винятково капітал, здатний створювати додану вартість. Головною метою існування й функціонування державної власності, а отже й державного підприємництва, є вирішення макроекономічних проблем, забезпечення належних умов для відтворення всього суспільного капіталу.

Зрозуміло, що це — критерій більш високого рівня, аніж макроекономічні показники рентабельності окремих підприємств. Ці критерії вимагають оцінки функціонування державної власності з точки зору ефективності суспільного виробництва в цілому або соціально-економічної ефективності в широкому сенсі. Саме в цьому полягає принципове розходження мети державної підприємницької діяльності від приватної.

Таким чином, можна стверджувати, що для діяльності держави як акціонера головним критерієм ефективності є оцінка того, наскільки успішно реалізовуються макроекономічні цілі, що відповідають фундаментальним засадам державної політики. Можливу низьку ефективність або навіть неефективність функціонування держвласності, у тому числі корпоративної, необхідно визнати припустимою, тим більше, якщо при цьому вона виконує «функції умонтованого стабілізатора» суспільного відтворення.

Однак, оцінюючи це протиріччя між низькою ефективністю державної власності на макрорівні й макроекономічною необхідністю її функціонування в підприємницькій сфері, констатуючи його об’єктивний характер, не можна не шукати, не конструювати нові моделі й організаційні форми підприємницької діяльності держави, що, забезпечуючи макроекономічні завдання, сприяли б і підвищенню її ефективності на рівні окремих підприємств. Але головним усе ж варто визнати завдання ефективного регулювання макроекономічних пропорцій і підтримання сприятливих стимулюючих умов для суспільного відтворення.

Таким чином, з огляду на специфічну роль державної власності, найприйнятнішими напрямками її функціонування є саме ті, що виникають із регулюючих функцій держави. Зокрема:

— заповнення економічних ніш із несприятливими умовами виробництва, у які приватний капітал приходить повільно, але розвиток котрих необхідний для всієї економіки країни;

— санірування окремих підприємств або навіть цілих галузей економіки, що виявилися тимчасово або хронічно збитковими;

— регулювання соціальних наслідків циклічного характеру виробництва шляхом розширення обсягу громадських робіт із метою подолання безробіття;

— реалізація активної регіональної політики, спрямованої на нівелювання значних диспропорцій в економічному розвитку регіонів;

— стимулювання розвитку наукомістких, прогресивних галузей виробництва, що потребують значних початкових капіталовкладень і не забезпечують швидкої віддачі капіталу;

— створення й забезпечення діяльності підприємств у стратегічно важливих галузях;

— участь у природоохоронних заходах, встановлення екологічного балансу.

Правова база управління державними корпоративними правами в цілому сформована на законодавчому рівні, але для її завершення необхідно прийняти закон «Про акціонерні товариства»; створити значну кількість відомчих нормативних актів, спрямованих на регулювання відносин, пов’язаних із управлінням державними корпоративними правами на практиці.

Подальший розвиток організаційних і законодавчо-нормативних засад управління може відбуватися в напрямку вдосконалення існуючих механізмів і підвищення дієздатності чинного законодавства. Водночас ефективність управління державними корпоративними правами залежить як від стратегічної лінії держави в цьому питанні, зокрема, щодо ролі й ефективності держвласності, так і від їхнього конкретного змісту. Лише органічне поєднання загального й конкретного може дати позитивний результат.

Ідеологія цього документа полягала в тому, щоб гроші, отримані від продажу ласих шматків державної власності, йшли не тільки на звичайне проїдання через держбюджет чи погашення й обслуговування іноземних кредитів. 25% грошових коштів, отриманих від приватизації стратегічних об’єктів, перелік яких затверджується Кабінетом міністрів України, передбачалося направити на інвестування цих же об’єктів. Тобто, не за принципом: із миру по нитці — голому сорочка, коли спочатку усіх під одну гребінку зачесали б, гроші зібрали, а потім концентровано направили б їх на вужче коло об’єктів, а навпаки. Вищезгаданий указ Президента України націлює уряд на те, щоб відразу ж, у момент надходження в державний позабюджетний фонд приватизації коштів від приватизації затверджених Кабміном стратегічних об’єктів, відбувалося їхнє одномоментне розщеплення в таких пропорціях. 25% суми — на інвестування самих об’єктів, 7% — відповідно до прийнятої Верховною Радою трирічної програми приватизації — на фінансування самої програми, а решта 68% — у держбюджет.

На жаль, в останній версії проекту держбюджету на 2001 рік, який перебуває на розгляді у Верховній Раді, закладено дещо іншу схема розподілу фінансових ресурсів, отриманих від приватизації: спочатку перші 6 млрд. грн. від приватизації всіх без винятку об’єктів, мають потрапити в загальний фонд бюджету. І лише після цього гроші, що мають приватизаційне походження, можуть бути направлені в спеціальний фонд бюджету для подальшого інвестування у виробництво.

За такого алгоритму розподілу приватизаційних коштів нескладно змоделювати найімовірнішу ситуацію, коли наступного року ані шеляга від приватизації не буде спрямовано на інвестиції. Адже навіть за найідеальнішого розкладу гроші від приватизації «Укртелекому» надійдуть у держбюджет не раніше, аніж 30—31 грудня 2001 року. А без них сума в шість млрд. грн. ніяк не набирається. Виходить, і запалити наступного року зелене світло на шляху внутрішнього реінвестування приватизаційних ресурсів буде практично неможливо.

Таким чином, указ Президента в частині інвестування приватизаційних коштів у виробництво наступного року мовби провисає в повітрі. Хочеться сподіватися, що до моменту голосування проекту держбюджету в остаточній редакції ці протиріччя буде знято.

Сьогодні з вуст політиків різного рангу, народних депутатів, економістів часто чуємо ще одне концептуальне питання: чи розумно взагалі розробляти проект держбюджету-2001, у якому дохідна частина більш аніж на 20% формується за рахунок коштів від приватизації державної власності і, насамперед, найбільших стратегічних об’єктів? Практично таке ж питання поставив, представляючи нового харківського губернатора, і сам Президент країни Л.Кучма.

Відповідаючи на нього з позиції Фонду держмайна, можна сказати таке. ФДМ — це фаховий продавець державної власності. Працівники Фонду здатні забезпечити максимальне надходження в бюджет коштів від приватизації за умови, якщо у вищих органів державної влади вистачить політичної волі виставити на приватизаційний «прилавок» найбільш прибуткові, інвестиційно привабливі стратегічні об’єкти й надати можливість фахівцям Фонду держмайна, як того потребує прийнята Верховної Радою програма приватизації, провести по них відкриті тендери. Тільки відкрита конкуренція як іноземного, так і вітчизняного капіталу на єдиному приватизаційному ринку України здатна забезпечити найбільшу ціну продажу державних пакетів акцій, а отже, і максимальні надходження коштів у бюджет. Що ж стосується подальшого використання цих фінансових ресурсів, то встановлення пріоритетів перебуває поза компетенцією Фонду держмайна. Це питання економічної політики, довгострокової економічної стратегії держави. Тому його вирішення залишається за Кабінетом міністрів і Верховної Радою України.

Говорячи про ефективного власника, котрого ми хочемо отримати через приватизацію, потрібно враховувати й той факт, що на сьогодні у країні є 2549 відкритих акціонерних товариств із різною часткою держави в статутному фонді, у тому числі:

— до 5% — 648;

— від 5 до 25% — 468;

— від 25 до 50% — 1012;

— від 50 до 75% — 186;

— від 75 до 100% — 235.

Що стосується органів управління державними корпоративними правами в цих АТ, то нині ними є:

— органи приватизації — у 1625 випадках;

— місцеві органи виконавчої влади — 447;

— центральні органи виконавчої влади — 152.

Крім того, в статутні фонди холдингових і державних акціонерних компаній передано 325 державних пакетів акцій.

Як відомо, у контексті адміністративної реформи відповідно до указу Президента ліквідовано Національне агентство з управління державними корпоративними правами, а самі функції з управління весною цього року повернуто Фонду держмайна. Це дало можливість у стінах одного державного відомства — Фонду державного майна — комплексно, взаємопов’язано, не протиставляючи одне одному, а навпаки, взаємно доповнюючи їх з урахуванням довгострокової економічної перспективи, вирішувати два найважливіших державних завдання: проведення грошової приватизації найбільших стратегічних об’єктів і підвищення ефективності управління корпоративним сектором економіки.

На виконання указу Президента від 29 грудня 1999 року «Про негайні заходи з прискорення приватизації майна в Україні» із метою забезпечення ефективного управління корпоративними правами, що належать державі, Фондом розроблено й затверджено всю нормативну базу з цього питання.

Станом на 1 листопада ц.р. загальні збори акціонерів прийняли рішення про нарахування дивідендів на державні корпоративні права в сумі 290,2 млн. грн. за планового завдання на весь рік 275 млн. Фактично перераховано в держбюджет 117,2 млн. грн., у тому числі у формі дивідендів — 90,2 млн. й у вигляді податків на дивіденди — 27 млн. Це майже втричі більше, аніж за весь минулий рік. Крім того, платіжні доручення на 179 млн. грн. дивідендів, через низьку платоспроможність підприємств паливно-енергетичного комплексу, перебувають в картотеках банків, що їх обслуговують.

На зорі ринкових реформ, на початку 90-х, архітектори програми приватизації планували, що на певному етапі розвитку з’являться крупні акціонери. Серед таких вони бачили насамперед інвестиційні компанії та фонди, банки, трастові компанії, трудові колективи, менеджерів, партнерів по бізнесу, іноземних інвесторів і нових суб’єктів економічної діяльності. Реформатори розраховували, що вони почнуть відігравати в корпоративному управлінні домінуючу роль, організують і проведуть реструктуризацію підприємств, тобто згодом стануть ефективними власниками. Проте, за великим рахунком, цього не сталося. Трастові компанії, зібравши приватизаційні сертифікати й заощадження населення, зникли. Інвестиційні компанії й інвестиційні фонди ентузіастів і оптимістів, обмінявши свої інвестиційні сертифікати на приватизаційні папери, вклали їх у кілька компаній, що в умовах економічної кризи вимагало дорогої реструктуризації. Краще, що залишалося робити таким інвестиційним компаніям і фондам, які не мали значних фінансових ресурсів, — це зайняти вичікувальну позицію й сподіватися на економічне відродження в майбутньому. За невеликим винятком, українські банки не мали достатнього фінансового й інтелектуального потенціалу, щоб серйозно включитися в реструктуризацію підприємств. Навіть володіючи контрольними пакетами, вони продовжували відігравати роль пасивного портфельного інвестора чи займалися простим перепродажем своїх пакетів акцій.

Проблема ефективної діяльності держави як акціонера, тобто корпоративної участі держави в підприємницькій сфері, передусім пов’язана з визначенням тих галузей виробництва товарів і послуг, де така участь необхідна. Критерії ж визначення таких галузей мають бути сформульовані не виходячи з принципів підприємництва, а з урахуванням сутності й інституціональних завдань саме держвласності.

Державна власність — це необхідний елемент усієї системи державного регулювання, а не винятково капітал, здатний створювати додану вартість. Головною метою існування й функціонування державної власності, а отже й державного підприємництва, є вирішення макроекономічних проблем, забезпечення належних умов для відтворення всього суспільного капіталу.

Зрозуміло, що це — критерій більш високого рівня, аніж макроекономічні показники рентабельності окремих підприємств. Ці критерії вимагають оцінки функціонування державної власності з точки зору ефективності суспільного виробництва в цілому або соціально-економічної ефективності в широкому сенсі. Саме в цьому полягає принципове розходження мети державної підприємницької діяльності від приватної.

Таким чином, можна стверджувати, що для діяльності держави як акціонера головним критерієм ефективності є оцінка того, наскільки успішно реалізовуються макроекономічні цілі, що відповідають фундаментальним засадам державної політики. Можливу низьку ефективність або навіть неефективність функціонування держвласності, у тому числі корпоративної, необхідно визнати припустимою, тим більше, якщо при цьому вона виконує «функції умонтованого стабілізатора» суспільного відтворення.

Однак, оцінюючи це протиріччя між низькою ефективністю державної власності на макрорівні й макроекономічною необхідністю її функціонування в підприємницькій сфері, констатуючи його об’єктивний характер, не можна не шукати, не конструювати нові моделі й організаційні форми підприємницької діяльності держави, що, забезпечуючи макроекономічні завдання, сприяли б і підвищенню її ефективності на рівні окремих підприємств. Але головним усе ж варто визнати завдання ефективного регулювання макроекономічних пропорцій і підтримання сприятливих стимулюючих умов для суспільного відтворення.

Таким чином, з огляду на специфічну роль державної власності, найприйнятнішими напрямками її функціонування є саме ті, що виникають із регулюючих функцій держави. Зокрема:

— заповнення економічних ніш із несприятливими умовами виробництва, у які приватний капітал приходить повільно, але розвиток котрих необхідний для всієї економіки країни;

— санірування окремих підприємств або навіть цілих галузей економіки, що виявилися тимчасово або хронічно збитковими;

— регулювання соціальних наслідків циклічного характеру виробництва шляхом розширення обсягу громадських робіт із метою подолання безробіття;

— реалізація активної регіональної політики, спрямованої на нівелювання значних диспропорцій в економічному розвитку регіонів;

— стимулювання розвитку наукомістких, прогресивних галузей виробництва, що потребують значних початкових капіталовкладень і не забезпечують швидкої віддачі капіталу;

— створення й забезпечення діяльності підприємств у стратегічно важливих галузях;

— участь у природоохоронних заходах, встановлення екологічного балансу.

Правова база управління державними корпоративними правами в цілому сформована на законодавчому рівні, але для її завершення необхідно прийняти закон «Про акціонерні товариства»; створити значну кількість відомчих нормативних актів, спрямованих на регулювання відносин, пов’язаних із управлінням державними корпоративними правами на практиці.

Подальший розвиток організаційних і законодавчо-нормативних засад управління може відбуватися в напрямку вдосконалення існуючих механізмів і підвищення дієздатності чинного законодавства. Водночас ефективність управління державними корпоративними правами залежить як від стратегічної лінії держави в цьому питанні, зокрема, щодо ролі й ефективності держвласності, так і від їхнього конкретного змісту. Лише органічне поєднання загального й конкретного може дати позитивний результат.