Зміна статусу спеціальних економічних зон: логіка права чи верховенство доцільності?

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» та деяких інших законодавчих актів України» від 25 березня 2005 року було значно змінено законодавство про спеціальні (вільні) економічні зони (СЕЗ). Суть внесених змін полягає у скасуванні пільгових митних і податкових режимів підприємницької діяльності на території СЕЗ. Іншими словами, було скасовано ті пільги, які, власне, і становили зміст цих зон та робили їх привабливими для інвесторів. При цьому з формально-юридичної точки зору спеціальні економічні зони як такі ліквідовані не були.

Такий підхід — форма залишається, а суть ліквідовується — викликає чимало запитань.

Перше з них стосується доцільності подальшого існування СЕЗ у тій формі, яку їм зараз надано. Річ у тому, що законодавчо визначена мета їх створення (згідно з п. 2 ст. 401 Господарського Кодексу України та частиною 2 ст. 1 Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон») полягає у залученні іноземних інвестицій та сприянні їм, активізації спільно з іноземними інвесторами підприємницької діяльності для нарощування експорту товарів і послуг, поставок на внутрішній ринок високоякісної продукції та послуг, залученні і впровадженні нових технологій, ринкових методів господарювання, розвитку інфраструктури ринку, поліпшенні використання природних і трудових ресурсів.

Усе це, зрештою, мало сприяти прискоренню соціально-економічного розвитку України. При цьому засобами досягнення зазначеної мети саме і мали бути спеціальні митні, податкові та інші режими економічної діяльності на території СЕЗ, які законом про бюджет були повністю скасовані. Натомість не передбачено жодних нових засобів досягнення зазначеної вище мети створення цих зон.

У зв’язку з цим привертає увагу частина 1 статті 1 Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», яка на сьогодні залишається чинною. Вона встановлює, що на території СЕЗ «запроваджуються пільгові митні, валютно-фінансові, податкові та інші умови економічної діяльності національних та іноземних юридичних і фізичних осіб». З редакції цього положення (в якому використовується імперативний термін «запроваджуються», на відміну від диспозитивної норми «можуть запроваджуватися») випливає, що згадані пільгові режими діяльності розглядаються як невіддільний атрибут СЕЗ. Отже, виникла юридична неузгодженість між основоположним для спеціальної економічної зони законом, в якому цитоване положення залишається чинним, та спеціальними законами для кожної такої зони, з яких положення про пільгові митні та податкові режими діяльності було вилучено.

Логіки у такому підході не видно, якщо тільки справжньою метою законодавчих змін стосовно СЕЗ не є їх фактична ліквідація з уникненням відповідної формальної процедури. Закон України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» не заперечує можливості ліквідації цих зон, але встановлює чіткий алгоритм дій у разі прийняття відповідного рішення: створення Верховною Радою України комісії незалежних експертів для вивчення пропозиції про ліквідацію СЕЗ, прийняття відповідних законів та створення урядом України ліквідаційної комісії з метою розв’язання майнових та інших питань, пов’язаних з процедурою ліквідації. Безумовно, застосування зазначеного механізму потребує певного часу, «в один дотик» такі питання не вирішуються. Тому, напевно, й було прийнято рішення, залишивши форму такого поняття, як СЕЗ, позбавити його змістовного наповнення. Але у такому разі логіка права поступається місцем логіці доцільності.

Звичайно, можна виходити з того, що справжньою метою уряду була ліквідація зловживань у СЕЗ, які заподіюють серйозну шкоду державі. Проте аналізу результатів функціонування таких зон Кабмін офіційно не оприлюднив, хоча відповідна нормативно-правова база для цього існує: постановою Кабінету міністрів України від 28 лютого 2001 року №184 встановлено порядок проведення аналізу з метою визначення соціально-економічних результатів функціонування СЕЗ, тенденцій їх розвитку, проблемних питань організаційного, юридичного і економічного характеру та внесення відповідних пропозицій щодо їхнього подальшого функціонування. Крім того, привертає увагу відсутність диференційованого підходу до оцінки діяльності зон: питання «бути чи не бути» мало б розглядатися окремо щодо кожної СЕЗ.

Безумовно, існував й альтернативний варіант вирішення питання щодо спеціальних економічних зон. Він полягав у детальному та об’єктивному аналізі існуючої ситуації та прийнятті на основі його результатів комплексу заходів (як організаційного, так і законодавчого характеру) щодо унеможливлення виявлених зловживань. Необхідно було б вивчити внесок кожної СЕЗ у економіку конкретного регіону, підрахувати сальдо надходжень податків і зборів від суб’єктів зони та отриманих ними пільг. Проте перевагу було надано такому радикальному рішенню, як фактична ліквідація. При цьому в основі цього рішення лежить презумпція неправомірності або неефективності діяльності всіх суб’єктів СЕЗ, у тому числі іноземних інвесторів, серед яких чимало сумлінних підприємців, котрі свого часу довірилися українському законодавству.

Навряд чи такий підхід є виправданим. Тим більше що ліквідація спеціального режиму функціонування СЕЗ тягне за собою певні негативні наслідки й для України: наприклад, окремі виробництва, налагоджені іноземними інвесторами на території зони, можуть бути перенесені до інших держав.

Наведені аргументи стосуються у тій чи іншій мірі доцільності фактичної ліквідації СЕЗ. Водночас існує також юридичний бік питання: наскільки правомірним є рішення щодо ліквідації пільг для суб’єктів СЕЗ?

У зв’язку з цим особливу увагу хотілося б звернути на те, що одночасно з ліквідацією пільгових режимів функціонування СЕЗ було скасовано надані державою суб’єктам СЕЗ спеціальні гарантії стабільності таких режимів. Зі спеціальних законів про зони було вилучено положення, згідно з якими держава гарантувала стабільність спеціальних режимів діяльності на території СЕЗ на весь законодавчо визначений строк існування СЕЗ та надавала їх суб’єктам право, у разі зміни законодавством України спеціального режиму діяльності на території таких зон, вимагати застосування умов, що діяли або на момент державної реєстрації суб’єкта СЕЗ, або на момент укладення ним договору щодо реалізації інвестиційного проекту.

Не заперечуючи суверенного права держави на вільне встановлення, зміну та ліквідацію на її території спеціальних режимів підприємницької діяльності (у тому числі у формі СЕЗ), можна поставити під сумнів правомірність скасування гарантій стабільності вже запроваджених пільгових режимів підприємницької діяльності на території СЕЗ. Адже у цьому разі спеціальні гарантії мають природу зобов’язання, від якого держава не може відмовитися в односторонньому порядку. У випадку, якщо така одностороння відмова все ж таки має місце, настають правові наслідки порушення зобов’язання, серед яких — відшкодування збитків і моральної шкоди.

Спростовуючи такий висновок, Кабінет міністрів України у своєму листі від 18 квітня 2005 року, адресованому Верховному суду України (оприлюдненому, зокрема, на офіційному сайті Верховної Ради України), послався на ст.19 Закону України «Про інвестиційну діяльність» та ст. 5 Закону України «Про усунення дискримінації в оподаткуванні суб’єктів підприємницької діяльності, створених з використанням майна та коштів вітчизняного походження», згідно з якими «державні гарантії захисту інвестицій не стосуються питань фінансово-господарської діяльності учасників інвестиційної діяльності та сплати ними податків, зборів (обов’язкових платежів)». А також на рішення Конституційного суду України від 29 січня 2002 року в справі про оподаткування підприємств з іноземними інвестиціями, яке підтвердило правомірність зацитованого положення.

З цього приводу хотілося б висловити кілька зауважень.

По-перше, державні гарантії захисту інвестицій та спеціальні гарантії стабільності пільгового режиму діяльності на території СЕЗ — це різні категорії. Спеціальні гарантії стабільності для суб’єктів СЕЗ доповнювали державні гарантії захисту інвестицій; власне, їхньою метою і було гарантування суб’єктам таких зон стабільності у тій сфері, яка була виключена з-під державних гарантій захисту інвестицій (тобто у митній, податковій і валютно-фінансовій сферах). Державні гарантії захисту інвестицій закріплені в основоположних законах «Про інвестиційну діяльність», «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», тоді як спеціальні гарантії стабільності для суб’єктів СЕЗ були закріплені у спеціальних законах, кожен з яких стосувався створення та функціонування окремої зони. Уже сам факт скасування законом від 25 березня 2005 року спеціальних гарантій стабільності — при тому, що положення нормативно-правових актів, які стосуються державних гарантій захисту інвестицій, залишилися в силі і жодних змін не зазнали — свідчить про те, що спеціальні гарантії стабільності відрізнялися від державних гарантій захисту інвестицій.

По-друге, у справі про оподаткування підприємств з іноземними інвестиціями, розглянутій Конституційним судом України у 2002 році, йшлося не про скасування державних гарантій, а про уточнення сфери їхнього застосування. А до спеціальних гарантій стабільності для суб’єктів СЕЗ було застосовано значно жорсткіший і, як нам видається, неправомірний підхід у вигляді їхнього скасування.

Враховуючи, що серед суб’єктів СЕЗ є чимало іноземних інвесторів, питання зміни статусу зони необхідно розглядати також у контексті міжнародно-правових зобов’язань України за її двосторонніми міжнародними договорами про взаємний захист інвестицій.

На перший погляд, міжнародні договори України про взаємний захист інвестицій закріплюють положення щодо прав іноземних інвесторів, які не стосуються зміни статусу СЕЗ (надання іноземним інвесторам режиму не менш сприятливого, ніж той, що надається власним інвестиціям або інвестиціям з третіх держав; право на компенсацію втрат, яких зазнали через війну, збройний конфлікт і т.ін.; заборона націоналізації або експропріації іноземних інвестицій; право на вільний переказ платежів, які стосуються інвестицій та доходів).

Водночас, якщо читати згадані міжнародні договори уважніше, то можна помітити, наприклад, таке. Згідно з п. 2 ст. 8 Угоди між ФРН та Україною про сприяння здійсненню і взаємний захист інвестицій, «кожна із Договірних Сторін буде дотримуватися інших зобов’язань, які вона прийняла на себе відносно до інвестицій громадян або товариств іншої Договірної Сторони». А згідно з п. 3 с) ст. 2 Договору між Україною та США про заохочення та взаємний захист інвестицій, «кожна з Сторін дотримуватиметься будь-якого зобов’язання, яке вона може взяти у зв’язку з інвестицією».

У цьому контексті спеціальна гарантія стабільності для суб’єктів СЕЗ — іноземних інвесторів підпадає від вищезазначені договірні положення, оскільки така гарантія є взятим Україною зобов’язанням щодо інвестицій, зроблених суб’єктами СЕЗ — іноземними інвесторами. Це означає, що скасування зазначеної спеціальної гарантії може розглядатися як порушення відповідного міжнародно-правового зобов’язання України.

Слід також звернути увагу на інше зобов’язання України за міжнародними договорами про взаємний захист інвестицій — не погіршувати невиправданими заходами управління, обслуговування, використання, володіння або розпорядження інвестиціями іноземними інвесторами. У зв’язку з цим постає запитання, чи може ліквідація пільгових режимів для суб’єктів СЕЗ — іноземних інвесторів вважатися виправданим заходом? Особливо з урахуванням того, що аналізу ефективності функціонування СЕЗ офіційно оприлюднено не було, так само, як і не було дотримано формальної процедури ліквідації СЕЗ, хоча запроваджені зміни саме на це і спрямовані.

Як бачимо, питань виникає чимало, і всі вони потребують ґрунтовної й аргументованої відповіді з боку уряду. Залишається сподіватися, що з непростої ситуації, що виникла у зв’язку з фактичною ліквідацією СЕЗ, вихід буде знайдено у діалозі влади з відповідними суб’єктами підприємницької діяльності, у тому числі іноземними інвесторами. Якщо ж взаємоприйнятного компромісного рішення не буде досягнуто, то суб’єкти СЕЗ матимуть можливість захистити свої права у судовому порядку. При цьому не виключено, що суб’єкти СЕЗ, які є іноземними інвесторами, звернуться з позовами проти України до Міжнародного центру з урегулювання інвестиційних спорів або застосують інші правові засоби врегулювання інвестиційних спорів, передбачені міжнародними договорами України про взаємний захист інвестицій, у тому числі третейські та арбітражні.