У позі прохача

Наприкінці листопада Кабінет міністрів виділив додаткові дотації місцевим бюджетам у розмірі 2,6 млрд грн для погашення заборгованості по зарплаті. Це лише частково закриє 4-мільярдну дірку, що утворилася в результаті недофінансування діяльності шкіл, лікарень та інших бюджетних установ цього року. Місцеві органи влади, яким держава делегувала повноваження із забезпечення роботи цих установ, нічим не можуть їм допомогти, тому що обсяг фінансування залежить виключно від розрахунків Міністерства фінансів.

Проблема не нова. Наприкінці кожного року мери міст змушені в позі прохача нагадувати керівникам держави про те, що гроші закінчуються. Рік у рік законом про держбюджет затверджується недостатній для фінансування діяльності бюджетних установ обсяг ресурсів. За даними Асоціації міст України, протягом останніх п'яти років делеговані місцевим органам влади повноваження фінансувалися на рівні від 80,2 до 88,8%.

Наша держава з надзвичайною затятістю зберігає громіздку й малоефективну соціальну сферу. Невже може тішити той факт, що в Україні майже удвічі більше лікарняних ліжко-місць, ніж у середньому в країнах ЄС, коли показники смертності в нас удвічі вищі? Невже може радувати формальна доступність освіти, якщо вчительські зарплати не дають можливості розраховувати на повсюдно високий рівень викладання? Мізерний запас грошей, які щороку спрямовують у соціальну сферу, держава розмазує тонким шаром по надто великій кількості бюджетних установ, не забезпечених ні якісним обладнанням, ні кваліфікованими кадрами.

Щорічна нестача коштів на виплату зарплат медикам, працівникам освіти, культури і соціального захисту - не єдиний прояв неефективної системи міжбюджетних відносин. Ще один наслідок - слабкий кадровий склад місцевих органів влади, в яких природний добір закріплює не ефективних менеджерів, а людей зі зв'язками і талановитих прохачів.

Реформа місцевого самоврядування входить до переліку пріоритетних у президентській "Стратегії розвитку України-2020". У квітні Кабмін схвалив відповідну концепцію, а влітку вже був готовий пакет законодавчих ініціатив. Утім, місцеві органи влади не в захваті від запропонованих змін. Уряд планує передати на місця фінансування цілого ряду установ освіти, охорони здоров'я і культури, не підкріплюючи це передачею адекватних ресурсів. Крім того, пропонується закріпити за місцевими органами влади соціальний захист чорнобильців і виплати непрацюючим малозабезпеченим громадянам. Це прямо суперечить принципам закону про місцеве самоврядування в Україні та положенням Бюджетного кодексу. Соціальні виплати за визначенням є прерогативою центральної влади, тому що пільги затверджуються парламентом і мають здійснюватися за рахунок коштів держбюджету (прямим фінансуванням або шляхом передачі трансфертів у місцеві
бюджети).

Що стосується дохідної частини місцевих бюджетів, то ініціативи реформаторів спрямовані на банальний і марний перерозподіл ресурсів між загальним і спеціальним фондами. З реальних додаткових джерел доходів - тільки збільшення відрахувань екологічного податку. Нові види субвенцій з держбюджету (медична й освітня) у деяких місцевих бюджетах навіть не покривають збільшені у зв'язку з розширенням повноважень видатки.

Як показує попередній досвід реформування бюджетної сфери, внесення подібних точкових коригувань до законодавства не дає потрібного ефекту. Незначні зміни в розмірах відрахувань податків і зборів до місцевих бюджетів, а також перерозподіл джерел дохідної частини між загальним і спеціальним фондами не дають реального приросту обсягу надходжень, а регіони України не стають багатшими.

Треба ламати жорстко регламентовану систему міжбюджетних відносин, яка позбавляє місцеву владу як гнучкості в прийнятті рішень, так і якоїсь мотивації цю гнучкість проявляти. В органів місцевого самоврядування вкрай мало власних джерел наповнення бюджету, на які вони справді можуть впливати. І навіть якщо регіон знайде можливість підвищення доходів або економії видатків на своїй території, все одно рівень його бюджетної забезпеченості не зміниться, тому що буде збільшено обсяг вилучень до держбюджету або зменшено обсяг дотації вирівнювання.

Існуюча система міжбюджетних відносин диктує місцевим чиновникам ірраціональні рішення. Наприклад, заплановані видатки треба обов'язково виконати, навіть якщо необхідність у них відпала - невиконання планів з видатків призведе до їх урізання наступного бюджетного року. Разом з тим перевиконання планів з доходів не дає якихось відчутних переваг, тому що виникає ризик затвердження завищеного важко досяжного показника на наступний рік.

Місцева влада позбавлена будь-якої мотивації до використання гнучкого й активного підходу до формування доходів і видатків місцевого бюджету, коли його вже затверджено. Єдиним важливим завданням місцевих чиновників стає відстоювання інтересів регіону з погляду вибивання максимального рівня дотацій і спроб зменшити частку перерахування коштів з території до центрального бюджету.

Недостатній обсяг доходів місцевих бюджетів зумовлює фінансування тільки першочергових поточних видатків, питома вага інвестиційної складової залишається вкрай низькою. Система міжбюджетних відносин визначає нерівномірність темпів соціально-економічного розвитку регіонів, концентрацію фінансових потоків у великих містах і окремих регіонах. У результаті цього доходи бюджетів значної кількості територіальних громад формуються переважно за рахунок трансфертів, одержуваних від держави. В умовах економічного спаду існуюча система не дає змоги комплексно реалізувати будь-яку програму, що потребує великого обсягу фінансування, тому що видатки плануються лише за першочерговими поточними статтями, виходячи з мінімальної потреби.

Функціонування в Україні централізованої бюджетної моделі виправдане лише з погляду армії українських чиновників, яких вона забезпечує роботою, а найчастіше і додатковими корупційними доходами. Тільки глибока реформа бюджетного і податкового законодавства в напрямі децентралізації зможе забезпечити створення точок економічного зростання в регіонах. Зміни мають фокусуватися на таких аспектах.

Децентралізація бюджетної системи. Підготовлений урядом проект закону "Про внесення змін до Бюджетного кодексу" передбачає забезпечення бюджетної автономії та фінансової самостійності місцевих бюджетів, а також стимулювання громад до об'єднання і формування самостійних територіальних об'єднань. Однак ці зміни мають торкнутися не лише бюджетного законодавства, а й інших елементів децентралізації системи місцевого самоврядування. Основна невирішена проблема полягає в такому. Попри те, що первинними суб'єктами і носіями місцевого самоврядування є територіальні громади, в Україні вони не мають законодавчо закріпленого статусу юридичної особи. Такий статус мають лише органи місцевого самоврядування. Це обмежує можливості територіальних громад з реалізації права на місцеве самоврядування та перешкоджає їхньому становленню як повноправних учасників політичних і фінансово-економічних відносин.

Податкова політика і механізми мотивації.Найефективнішим механізмом мотивації є передача місцевим бюджетам частини загальнодержавних податків (наприклад, не менш як 10% податку на прибуток підприємств приватної форми власності) і частини надпланових надходжень. Інтерес місцевої влади в забезпеченні соціально-економічного розвитку територій дуже зросте, якщо на місцях залишати не менш як 80% від суми понадпланових надходжень до держбюджету, зібраних на території регіону.

Необхідно заборонити передачу частини податку на доходи фізичних осіб до держбюджету. Цей податок - базове джерело надходжень у місцеві бюджети (формує до 80% дохідної частини бюджетів окремих територій). У разі передачі частини цього податку в держбюджет, відповідно до запропонованих змін до Бюджетного кодексу, компенсувати втрату частини надходжень за рахунок інших джерел буде практично неможливо.

Стимулюючим фактором також є надання місцевій владі повноважень з регулювання ставок місцевих податків і зборів, а також із розширення дохідної бази за рахунок інших джерел. Це можна зробити насамперед за рахунок майнових податків. Податок на нерухомість у багатьох європейських країнах є фінансовою основою місцевих бюджетів. В Україні цей вид оподаткування вперше став застосовуватися лише з 2013 р., і механізм його адміністрування ще тільки удосконалюється. Як показує світова практика, майнові податки, порівняно з іншими джерелами податкових надходжень, зручні для використання саме як місцеві: податкова база є досить стабільною і відносно пропорційно розподілена по території всієї країни, а динаміка надходжень від майнових податків майже не залежить від коливань ділової активності. У міру виведення з "тіні" доходів фізичних осіб місцева влада також могла б задуматися над запровадженням додаткових податків на доходи громадян.

Використання комунальної власності. Істотним джерелом збільшення надходжень до місцевих бюджетів може і має стати підвищення ефективності використання комунальної власності. Територіальні громади повинні не тільки витрачати значні кошти на утримання об'єктів комунальної власності, а й одержувати від них дохід. Це стосується як доходів від здавання в оренду нежитлових приміщень, так і коштів, отриманих від реалізації самоокупних інвестиційних проектів у сфері ЖКГ, дорожнього господарства, комунального транспорту.

Важливим напрямом реформи має стати поліпшення фінансового стану комунальних підприємств і зростання обсягів надходжень податку на прибуток від їхньої діяльності. В окремих країнах за рахунок прибутку комунальних підприємств, а також платежів за комунальні послуги формується значна частина доходів місцевих бюджетів. Такі платежі становлять 22% доходів місцевих бюджетів у Греції, 16% - в Іспанії та Німеччині, 13% - у Нідерландах. В Україні навіть у містах обласного значення надходження податку на прибуток комунальних підприємств не перевищують 1–2% доходів бюджету. Ситуація ускладнюється через відсутність інвестиційної складової в тарифах на комунальні послуги, необхідність додаткових видатків на здійснення капітальних вкладень у відновлення інфраструктури.

Досвід європейських країн свідчить: усі великі реформи відбуваються в період геополітичних трансформацій. У спокійні часи внутрішньополітична боротьба є серйозною перешкодою для здійснення реформ навіть у розвинених країнах. Однак глибокі традиції патерналізму в Україні і зараз можуть призвести до того, що найрадикальніші норми буде згладжено під час розгляду законопроектів. У результаті ми можемо одержати "косметичну" реформу, за якої центр поділиться з регіонами лише частиною своїх владних і фінансових повноважень.

Залишається сподіватися, що до проведення реформи місцевого самоврядування підстьобне відчуття загрози повного краху слабких державних інститутів в Україні. Якщо децентралізація буде глибокою і успішною, це зможе дати поштовх до підвищення самостійності і відповідальності місцевих органів влади. У результаті політичний ландшафт у регіонах стане значно більш конкурентним. Це допоможе поступово обновити політичну еліту на всіх рівнях і створити передумови для сталого економічного зростання в Україні за рахунок розвитку її регіонів.