Реформу почнеш, реформою закінчиш?

Наміри уряду реформувати бюджетну систему, взявши за базовий рівень бюджети сіл, селищ і малих міст, викликали неоднозначну реакцію на місцях — від безстороннього аналізу аж до істерики і паніки. Чи принаймні розгубленості: як же фінансуватимуться районні та обласні заклади, як виконуватиметься маса програм, прийнятих останніми роками радами різних рівнів? Над усім цим нависає зловісна брила майбутніх близьких президентських виборів — мовляв, аби стати президентом, Юля піде на все, аж до повного розвалу.

Та існує й інша, поміркованіша, думка — бюджетна реформа справді давно назріла. Світовий досвід підтверджує: взяття за основу бюджетів саме малих громад забезпечує надійнішу мотивацію до збільшення доходів і, відповідно, розвиток територій. Врешті, централізований спосіб формування бюджету — ознака тоталітарної держави, де інтереси центрального апарату, каральних органів, оборонного комплексу — понад усе.

З цієї точки зору, бюджетну реформу слід було здійснити давно. Але ми так довго перебували у складі тоталітарних держав — Російської імперії, Радянського Союзу, коли з низів викачували все, що можна, дбаючи про їхній розвиток за вибірково-залишковим принципом, що перейняли цю систему і в Українській державі, котра ідентифікує себе як демократична. В цій державі й досі норма — бідненька сільська рада, де немає зайвого стільця, не те що комп’ютера з Інтернетом, таке саме убоге село, де звичайний тротуар — небачена розкіш. Та знову ж, ми так довго жили за такого стану речей, що нині змінити все водночас, без відпрацьованих механізмів, без спеціально підготовлених кадрів — те саме, що ступити у прірву…

Піраміду намагаємося перевернути вже десять років…

Статистика держави не передбачає фіксації макроекономічних показників того рівня, який планується зробити базовим. Як зазначає голова постійної комісії з питань бюджету та фінансів Кіровоградської обласної ради Микола Ковальчук, бухгалтери сільських рад, як правило, не знають, яка середня заробітна плата на їхній території, який роздрібний товарообіг у селі, навіть яка врожайність тих чи інших культур. Досі все це в нас розраховувалось і фіксувалося на рівні району та області. А як же без показників макроекономічного розвитку можна прогнозувати стан надходжень до бюджету?

Наприклад, проектом закону про Державний бюджет України на 2010 рік передбачено, що 10% податку на прибуток підприємств будуть формувати бюджет розвитку. Цю суму можна вирахувати, лише коли йдеться про підприємства комунальної чи державної форми власності. А інші суб’єкти господарювання? Більше того, закон про статистику передбачає певну конфіденційність даних таких суб’єктів. Доки бюджет формувався на рівні району, такої проблеми не виникало, бо оприлюднювалися сукупні показники. Тепер же це питання доведеться якось вирішувати. Як і те, що деяким сільрадам доведеться проводити тендери. А це, як відомо, процедура складна.

Однак це — просто невеличкі нюанси порівняно з тим, що піраміда формування бюджетів, як писали не один рік ЗМІ, нарешті перевернеться і твердо стане на свою основу. За логікою, це мало б надати стійкості усій фінансовій системі держави. Та головне — ота локальна справедливість, якої так довго домагалися на місцях.

— Ми цю піраміду почали перевертати ще у 2001 році, коли прийняли Бюджетний кодекс, — зауважив Микола Ковальчук. — Власне, у всі часи, аби вирахувати видаткову частину бюджету, починали знизу. Але реформа, яка пропонується, поставить ширшим кінцем на тверду основу і піраміду витрачання коштів, яка у нас, справді, спиралася на гострий кінець. Відповідно, питома вага місцевих бюджетів у державному поступово зростає і досягає орієнтовно 50%.

Охрімової свитки не буде. Діри залишаться

Українці, мабуть, не пригадають того часу, коли у бюджетах вистачало б коштів на все. Їх завжди мало. А дірок, що аж волають про бюджетні кошти, — хоч відбавляй. Раніше їх якось намагалися латати з допомогою районного чи обласного бюджету. Реалізація ж пропонованої бюджетної реформи робить їх надзвичайно залежними від доброї волі київських чиновників. Як повідомила перший заступник начальника фінансового управління облдержадміністрації Анжела Анисимова, збільшиться дотаційність районів — із 76% у середньому по області до 91%, а в деяких, наприклад у Знам’янському, Улянівському, і до 95%. Обласний же бюджет Кіровоградщини, який раніше був дотаційним на 54%, може стати дотаційним на всі 70…

— Досі з обласного бюджету, — розповідає заступник голови Кіровоградської облдержадміністрації Віктор Серпокрилов, — ми могли, наприклад, надати допомогу на капітальний ремонт водоводу Дніпро—Кіровоград, який є підприємством загальнообласного значення. Так само сприяли установам сфери медицини, культури, виділяли певні кошти громадським організаціям. Якщо проект бюджетної реформи в його нинішньому вигляді буде прийнято, таких можливостей не буде. Більше того, доведеться переглянути понад шість десятків регіональних програм, що приймалися останнім часом обласною радою.

Програми розвитку житлово-комунального господарства, соціального захисту, ліквідації надзвичайних ситуацій, підтримки засобів масової інформації фактично залишаться без фінансування. Загалом в області на такого роду потреби необхідно понад 20 млн. грн., розпоряджатися ж обласний бюджет, як зауважила Анжела Анисимова, зможе хіба що мільйоном.

— Крім того, на Кіровоградщині можуть виникнути проблеми з охороною навколишнього природного середовища, — додає Микола Ковальчук. — В області діють потужні забруднювачі: Завалівський графітовий комбінат, Побузький феронікелевий завод, інші. Відтепер відповідні відрахування залишатимуться на базовому рівні, але що робити тим, хто знаходиться поруч? Їхні території теж потребують екологічної реабілітації, а коштів на це вони не матимуть. Є сільські ради, де нуль надходжень від забруднювачів навколишнього середовища, а проблеми є, інші ж отримуватимуть за цією статтею до півмільйона гривень. Це якраз той випадок, коли десь пусто, а десь густо.

Досить гострою залишається проблема уніфікації вимог до соціального стану територіальних громад, фактично відсутності загальних соціальних стандартів на державному рівні. Адже є громади кількістю 250—300 чоловік, а є і 5—10 тисяч. Звісно, інфраструктура різна, але за формульним підходом гроші, наприклад, на дитяче дошкільне виховання будуть нараховуватися всім. Їх треба оперативно передати — уклавши відповідну угоду — бюджету, який фінансує ті установи, де обслуговуються жителі невеличкого населеного пункту, де нема дитсадка. Важко уявити, що цей механізм працюватиме чітко. А є ще ж чимало схожих статей: клуби, бібліотеки тощо. На думку Віктора Серпокрилова, галузеві міністерства мали б відпрацювати модель фінансування бюджетної сфери, аби вона була справді ефективною.

У цьому контексті просто напрошується питання про адміністративно-територіальну реформу. Власне, запропонована бюджетна мала б стати наступним кроком після її впровадження. Ми, як відомо, на цю тему тільки поговорили. На думку голови Новомиргородської районної ради Леоніда Орлова, варто було звернути увагу не лише на польський досвід, а й на варіанти, апробовані в інших країнах. Бюджетна реформа обов’язково підштовхне адміністративно-територіальну, і тут важливо обрати оптимальний для України варіант.

Гроші уміють витрачати всі?

Загальновідома проблема: на базовому рівні, де тепер концентруватимуться кошти, немає кваліфікованих фахівців, які могли б їх грамотно обслуговувати та освоювати. Навіть побіжне опитування сільських голів показало, що вони взагалі не готові до серйозної розмови на цю тему, їм важко щось прогнозувати чи коментувати. А дехто, як, наприклад, заступник голови селищної ради Нової Праги Олександрійського району, взагалі не знають, про що йдеться. За таких умов зовсім апокаліптичними видаються картини облоги Кабміну більш як 12 тис. керівників територіальних громад задля розв’язання проблем їхніх територій…

До того ж у Кіровоградській області, наприклад, далеко не в кожній сільраді є Інтернет (спеціальної статистики ніхто не веде, але такі сільради є практично в кожному районі). Як тепер ці фінансово незалежні, але неінтернетизовані органи місцевого самоврядування виходитимуть на прямий зв’язок з казначейством? Може, й справді, як вважає Микола Ковальчук, бюджетну реформу варто було б відпрацювати в якомусь окремому регіоні, а потім, врахувавши всі особливості, виносити на загальнодержавний рівень?

Так само не може не заслуговувати на увагу його думка про те, що бюджетну реформу навряд чи варто запроваджувати під час кризи. Хоч би скільки ми говорили, що вона вже завершується, але та ж Кіровоградщина не може не відчувати 30-відсоткового падіння промислового виробництва та зменшення інших показників на 15—20%. Якщо раніше бюджети входили у новий рік із чималими залишками, то цього року доведеться підмітати всі копійки, як ота бабця з «Колобка» підмітала борошно.

За умов же впровадження бюджетної реформи кошти фактично розпорошуватимуться. Що вже говорити про якісь форс-мажорні обставини? Наразі існуюча бюджетна система видається раціональнішою.

* * *

І все ж бюджетна реформа назріла. Це розуміють усі. Запровадити б її лише так, щоб вийшло на користь людям, а не так, як завжди…