Проїдання і недоїдання як основа місцевого самоврядування

Суспільне життя в Україні, здається, вже потрапило у фізичну залежність від незавершених реформ. Хронічна його хвороба — реформа конституційна, зокрема в частині вдосконалення місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс, прийнятий Верховною Радою ще у 2001 році, можна вважати лише ліквідацією руїн. У цьому документі чітко закріплено доходи і видатки за бюджетами. Але цим позитив, здається, і вичерпується. Адже лакмусовий папірець заможності чи бідності територіальної громади — бюджет населеного пункту. А з його багатством 99 відсоткам сіл області ніяк не щастить.

У глибинці Тернопілля економіка має всі ознаки депресивності. Вона просто не працює. І тому серед офіційно зайнятих у народногосподарському комплексі області понад половина — працівники бюджетної сфери. Податки з їхніх доходів є основними ін’єкціями місцевих бюджетів. Ці вливання щороку зростають. Дивно, але доконаний факт: за останніх 15 років кількість учнів в області скоротилася на 44 тис., а вчителів — збільшилася на 5,2 тис. Через слабкий розвиток економіки місцевий бюджет годує сам себе.

Учасники першого в Україні семінару-наради сільських, селищних, міських голів і голів райрад, яку недавно організувала Тернопільська обласна рада, хоча й зрідка, але гостро говорили про інші, невикористані, резерви наповнення місцевих бюджетів.

Здавалося б, пошукай їх ретельно — і все буде гаразд. Проілюструємо цю ілюзію на прикладі одного з найрозвиненіших районів.

У більшості районів Тернопільщини працюють лише цукровий завод, спиртозавод і молокозавод, які витягують усю економіку. А Бережанщина — добрий виняток. Тут активно працюють 18 середніх промислових підприємств, і власні доходи у районному бюджеті вищі, ніж деінде, — на рівні 35 відсотків від загальних. Однак...

Бюджетний кодекс передбачає компенсацію органам місцевого самоврядування втрати доходів або додаткове фінансування видатків у разі ухвалення соціально значущих рішень уряду. Та часто така компенсація є порожнім звуком. Податкові пільги, які зменшують доходи місцевих бюджетів, не замінюються державними субвенціями на відшкодування втрат. Підприємства оборонної галузі, санаторії, заповідники тощо щороку звільняють від плати за землю.

А тут іще й новий «сюрприз». Після підвищення з 1 січня ц.р. зарплати працівникам бюджетної сфери скарбниця перспективного Бережанського району, як і двох інших передових, стала на 85% дотаційною.

Голова Бережанської районної ради Роман Висоцький запропонував запобіжні механізми, які стримали б перетворення місцевих бюджетів на бюджети проїдання:

— Насамперед треба змінювати податкове законодавство, робити його і динамічним, і водночас стимулюючим. Воно повинно підштовхувати потужний капітал зі столиці переміщатися в регіони і там реєструватися. Податкова політика має бути зорієнтована на гармонійний розвиток усіх територій, а не лише великих індустріальних центрів. Для того щоб стимулювати приплив інвестицій у депресивні регіони, такі як Тернопільщина, варто запровадити нижчі ставки податків.

Неважко помітити й інші резерви поповнення доходів місцевих бюджетів. У районі діє великий консервний завод — товариство «Агрофуд». Однак він сплачує лише фіксований сільгоспподаток, бо є виробником сільськогосподарської продукції на орендованих земельних масивах. Ряд інших середніх підприємств перейшли на єдиний податок. Можна погодитися з керівником представницької гілки влади району, який висловив на семінарі-нараді чимало пропозицій:

— Варто відмовитися від фіксованого сільгоспподатку, адже становлення агроформувань уже відбулося, як, до речі, й інших видів бізнесу. Бо, наприклад, у доходах нашого району частка малого бізнесу — лише 5—6 %. Необхідно також запровадити податок на нерухомість: нехай власники великих будинків поповнюють коштами місцеві скарбниці. Туди належало б спрямовувати і певний відсоток коштів від продажу ліцензій на використання надр. Бо надрокористувачі працюють якраз у глибинці, і на неї звалюється чимало бід від використання надр. А чому й досі не переглянуто принципів оподаткування в сфері культури? Потрібно, щоб естрадні зірки, які заробляють великі гроші, сплачували зі своїх доходів податки на культуру села: на будинки культури, бібліотеки, музичні школи…

Природно, що бюджетні доходи мусять «співіснувати» з видатками. Звідси все й починається. Бюджетний кодекс і система місцевого управління гостро конфліктують між собою. Причина? Розрахунок бюджетних видатків, згідно з Бюджетним кодексом, здійснюється залежно від кількості жителів або споживачів послуг.

Заступник міського голови Тернополя, начальник фінансового управління міської ради Зиновій Новосельський у розмові з кореспондентом наводить низку гальмівних факторів для розвитку місцевого самоврядування:

— Не стимулює нарощування доходів місцевих бюджетів сама система делегованих державою повноважень. Немає чітких стандартів, які послуги має надавати держава населенню. Хіба не дивно, що в медицині ми, по суті, фінансуємо не хворого, а лікаря? У наших лікарнях є такі хірурги, що роблять по чотири-п’ять операцій на місяць. А ми їм платимо зарплату. Делеговані державою повноваження не підкріплено коштами. І виходить парадокс: місто щороку віддає 5—7 млн. гривень власних ресурсів на їх фінансування. Треба змінювати мережу установ, яка дісталася в спадок від радянської епохи. А Україна досі не врахувала досвід зарубіжних країн, який зводиться фактично до одного принципу: держава фінансує те, що передбачено Конституцією. А якщо громада хоче отримувати додаткові послуги, то вона сама повинна вишукувати резерви для їх забезпечення. Завдання державної підтримки просте — стимулювати громаду в цьому.

Щодо сіл і селищ, то формульний метод розрахунку видатків місцевого бюджету виглядає майже гротескним. Наприклад, у селищі Нагірянці Чортківського району, на відміну від сусідніх населених пунктів, час не зупинився. Тут більш-менш працюють три промислові підприємства. Тут єдиний у районі недотаційний бюджет.

— Громада прагне до збільшення власних доходів бюджету, хоче розвивати соціальну сферу та інфраструктуру селища. Бо на його території — два дитячі садки, амбулаторія, клуб, діє вуличне освітлення, а в останні роки прокладено 2,5 км дороги, — переконує селищний голова Олег Барна. — Проте розрахунок видатків місцевих бюджетів гасить усі стимули. Погляньте-но, із сільського бюджету в районний щороку вилучають понад 100 тис. гривень. І не дивно, що уже бракує коштів на утримання закладів соціальної сфери. Бюджет із прибуткового став дірявим. Дійшло до того, що утворився 2,5-місячний борг із зарплати 42 бюджетним працівникам.

В іншому селі — Білобожниці — з майже такою самою кількістю жителів залишки промисловості завмерли. Проте для фінансування видатків район цього року заклав йому вирівнювання і додаткову дотацію — майже 350 тис. грн. У розрахунку на одного жителя виходить майже удвічі більше коштів, ніж у Нагірянці (174 проти 103 грн. на рік).

Перша дотація, як показала практика, розподіляється згідно з «нормативами бюджетної забезпеченості» (звучить, як пісня!) і не враховує фактичних споживачів соціальних послуг (дитсадок, ФАП, амбулаторія, будинок культури). Друга ж виділяється без прив’язки до нормативів, на апарат місцевої ради. Фактично, вона має виразно суб’єктивний характер, є способом приручення керівників органів місцевого самоврядування головами райдержадміністрацій. А сам формульний метод дає підстави для зловживань з боку місцевої виконавчої влади.

Коріння фінансових проблем місцевого самоврядування лежить глибше. На згаданій обласній нараді прозвучала думка, що бюджетне законодавство мало би встановити оптимальну територію, яка максимально забезпечувала б свій бюджет власними доходами. Адже понад третина населених пунктів області має до 1000 жителів. Їхні сільські ради приречені жити на дотаціях. Що ж підказує досвід сусідньої Польщі? Там реформі системи місцевого самоврядування передувала реформа територіальна. І нині найменша польська територіальна громада налічує 6—7 тис. населення і здійснює самоврядування через одну гміну. На «глухих» територіях працюють її представники.

А в нас... Адміністративно-територіальну реформу провалено, закон про місцеве самоврядування залишається старий, законопроект №3207-1 завис у повітрі… Про стимули для нарощування бюджетних доходів, а відтак, для розвитку територіальних громад говоримо роками. Отож, у Європу з азійською системою управління територіями — кроком руш!