Об'єднані громади: шлях крізь нетрі

Реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади, яка стартувала в Україні, проходить широку апробацію на Тернопільщині. Ця область стала лідером за кількістю нових адміністративно-територіальних утворень: з 1 січня цього року тут почали діяти 26 об'єднаних територіальних громад (ОТГ). Досвід Тернопілля показує, що, попри низку переваг, ОТГ стикаються із численними труднощами на шляху реформування.

Автор цих рядків побував у чотирьох об'єднаних громадах, утворених довкола села, двох селищ і містечка, які не є райцентрами. Проте вони включають від 11 до 16 населених пунктів, від 8 до 11 тис. жителів і, як зауважив голова Скалатської громади Петро Савончак, "за доброї внутрішньої організації роботи в громаді, чіткого визначення цілей і напрямків" мають непогані шанси підвищувати власну спроможність і розвиватися. Але на практиці все не так просто.

Бюджети багатші, резерви не використані

Одна з ключових переваг створення об'єднаних громад - істотне зростання доходів їхніх бюджетів. Наприклад, власні доходи Великогаївської громади за перше півріччя 2016-го порівняно із запланованими збільшилися на 4 млн грн (майже на 50%), Скалатської - на 7 млн (плюс 33%), Микулинецької - на 1,5 млн (приріст майже 50%), Золотопотіцької - на 1,4 млн грн (290% збільшення). За інформацією управління містобудування та архітектури облдержадміністрації, доходи ОТГ області у розрахунку на одного жителя цього року зросли істотно - у 2,5–3 рази.

Так, в об'єднаних громадах - інша податкова база. Однак зростання відбулося не лише через зарахування до бюджетів ОТГ 60% податку на доходи фізичних осіб, який є основою доходів місцевих бюджетів, а й завдяки дещо ефективнішому використанню землі і надрокористуванню (25% рентної плати за видобування корисних копалин загальнодержавного значення зараховується до бюджетів об'єднаних громад).

Проте в усіх ОТГ нікуди не поділися невикористані резерви збільшення дохідної частини бюджетів - виявлення нелегального землекористування, особливо з боку дрібних сільгоспвиробників і фермерів, укладення договорів оренди земельних ділянок, господарських дворів, узаконення розробки надр. Слід вивести з "тіні" і торгівлю алкогольними напоями й тютюновими виробами, адже 5% акцизного податку також надходить до місцевих бюджетів.

Та не лише на податкові надходження опираються новостворені ОТГ, шукаючи інші можливості для розвитку, зокрема працюючи над залученням інвесторів у різні галузі економіки. Тернопільщина може не тільки вирощувати, а й переробляти сільгосппродукцію, виробляти будівельну сировину. Ось яскравий приклад, який мав би стати орієнтиром для об'єднаних громад. Товариство "Микулинецький бровар", що знаходиться на території Микулинецької громади, довело, що вміє не лише варити смачне пиво та виробляти мінеральні і питні води. З таким же успіхом підприємство може вирощувати зернові культури і з них випікати хліб, а крім того, виготовляти м'ясні і ковбасні вироби. Хіба це не додаткові робочі місця і наповнення місцевих бюджетів? Цими показниками насправді і визначається спроможність громади. Але, поза сумнівом, інвестор не може розмістити усі виробництва в межах населеного пункту.

Сприяти подальшому залученню інвестицій могла б передача громадам повноважень з розпорядження земельними ділянками за межами населених пунктів. Однак виконавча влада - місцеві адміністрації та управління Держгеокадастру, а також потужне аграрне лобі у Верховній Раді ніяк не можуть розпрощатися з цим ласим шматком доходу. І тому внесення змін до законодавства щоразу відкладається. Кажучи змінам "ні", опоненти створюють велику загрозу у поєднанні функцій розпоряджання цими землями і контролю за їх використанням з боку громад: начебто ці повноваження не можна розділити і закріпити це в законодавстві.

Експерт ГО "Інститут громадянського суспільства" (м. Київ) Олександр Сергієнко небезпідставно прогнозує: "Розуміючи, що вся земля все-таки буде в розпорядженні громади, олігархи спробують "нагнути" керівництво громад. Питання - чи дозволять громади це зробити. Тому жителі повинні взяти керівництво громад під свій контроль...".

Освіта: незамкнений "цикл повноважень"

ОТГ отримали повноваження, які нині мають райдержадміністрації та міста обласного значення, наприклад у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, сім'ї, молоді і спорту та ін. Однак за перших сім місяців роботи громади лише вчаться їх здійснювати. Досвід показав, що вони продираються крізь недобудовану стіну законодавства, набиваючи собі синців.

Об'єднані громади вийшли на прямі відносини з держбюджетом. Для виконання повноважень у сферах освіти і медицини вони отримують відповідно освітню і медичну субвенції. Проте освітньої субвенції традиційно не вистачає. Наприклад, у Великогаївській громаді до кінця року бракує 4 млн грн, у Золотопотіцькій - 2 млн.

Уряд непрямо каже ОТГ: у повному обсязі коштів не дамо ніколи, тож дофінансовуйте освітні потреби за рахунок власних коштів і водночас впорядковуйте (читай - підчищайте!) шкільну мережу. І нові органи місцевого самоврядування викручуються, як можуть. Бачачи, що коштів на освіту бракує, рада Микулинецької громади, наприклад, вирішила оплачувати харчування учнів початкових класів і пільгових категорій з власних доходів.

Проте закриття малокомплектних шкіл і реорганізації закладів освіти (наприклад пониження ступеня загальноосвітніх шкіл 1–2-го ступеня до 1-го ступеня) керівництво громад, в яких мені довелося побувати, на цей рік не планує. Причин кілька, у тому числі не вирішено проблему підвозу учнів до більших шкіл, де вони зможуть отримати кращі знання та умови перебування. Та й хто з керівників громад чи депутатів хоче збурювати громадськість?!

Втім, питання саме по собі не зникне, і виконавчим органам ОТГ доведеться замість профільного міністерства вичистити затхлі авгієві стайні загальної освіти. Оптимальний вихід, здається, знайдено, в чому переконує досвід тієї ж Микулинецької громади. "Ми пішли іншим шляхом, - переконує голова Микулинецької об'єднаної громади Петро Осіпчук. - В селищі Микулинці реалізовується пілотний проект опорної школи з трьома філіями - початковими школами у селах Конопківці, Волі та Кривках. На створення такого навчального закладу ми вже отримали 1 млн грн плюс 100 тис. грн на облаштування сучасного комп'ютерного класу. А повна реалізація проекту в Микулинцях обійдеться державі до 3 млн грн". Такий же проект опорної школи розпочався і в Скала-Подільській громаді.

"Коли буде створено відділ освіти, ми детально проаналізуємо штатні розписи шкіл, щоб виявити мертві душі, свояків, які необґрунтовано отримують зарплату. Фіктивні лікарняні, які ми оплачуємо з власних доходів громади, заміни уроків", - розставляє акценти голова Золотопотіцької громади Ростислав Кушик. Авжеж, у школах однієї громади легше навести елементарний лад, ніж на рівні нинішнього району. Але для цього ОТГ потрібні хоча б невеликі органи управління освітою.

У Великогаївській і Скалатській громадах відділи освіти уже більш-менш функціонують, але не всі повноваження використовують, наприклад, поза їхнім впливом оголошення і проведення конкурсів на посади директорів шкіл, їхніх заступників і т.ін. Проте у менших громадах безлад колоритніший, вони й досі не можуть створити органи управління освітою: вивчають можливості їх утримання, розподіл обов'язків між працівниками відділу, методичне забезпечення навчального процесу тощо. Тож недивно, що багато громад повноваження у сфері освіти передали відділам освіти райдержадміністрацій на перше півріччя, а то й на весь 2016 р. Хай там як, а потрібно невідкладно вносити зміни до законів "Про місцеве самоврядування" та "Про місцеві державні адміністрації", щоб ОТГ мали усі необхідні важелі управління освітою.

Не порозумілися "первинка" і "вторинка"

У медицині об'єднані громади діють виключно на власний ризик. Із 2016 р. вони, крім освітньої, отримують ще й медичну субвенцію і, відповідно, розпоряджаються нею. Та медичну реформу в Україні не проведена й досі, що гостро позначилося на діяльності громад. Уряд і парламент чітко не визначили, які медичні послуги повинні надаватися і фінансуватися на рівні громади, а які - на рівні району, і як забезпечити їхню якість. У глибинці це відгукнулося невеселим безладом. Деякі громади, як, наприклад, Скалатська, маючи на своїй території районну комунальну лікарню, взяли на себе повноваження із надання медичних послуг вторинного рівня і тягнуть цю роботу. А деякі ОТГ (наприклад Великогаївська, Золотопотіцька, Микулинецька) передали субвенційні кошти на вторинну медицину (тобто спеціалізовану медичну допомогу) до районного бюджету. Микулинецька громада передала району ще й кошти на медицину первинну, оскільки отримати ліцензії на надання медичних послуг досить проблематично, тож орган місцевого самоврядування боїться не впоратися із цим.

З фінансуванням Золотопотіцької районної лікарні, яка надає в громаді послуги первинного і вторинного рівня медичної допомоги, вийшла прикра, зате повчальна для всіх рівнів влади історія. Цей медичний заклад обслуговує жителів 22 сіл, тоді як громада охоплює 11 населених пунктів. Для утримання лікарні (а воно обходиться у понад 8 млн грн на рік) громада передала до районного бюджету 4 млн грн субвенції на оту вторинну медицину. Район же виділив на цей рік аж 1 млн 350 тис. Отже, не вистачає понад 3 млн грн. А дещиця коштів - 250 тис. грн, що їх громада додала з власних доходів, ситуації не врятує. І ніхто не знає, за які кошти лікарня дотягне хоча б до нового року.

Деяким громадам, як, наприклад, Великогаївській, не вдалося створити повноцінний центр первинної медико-санітарної допомоги. Як розповів голова громади Олег Кохман, згідно з нормативними документами для цього потрібні понад 30 осіб медичного персоналу і наявність амбулаторії. Тож громада прискореними темпами будує цей медичний заклад, щоб відкрити там необхідну кількість кабінетів і надавати ряд медичних послуг. І тоді буде створено центр, як і належить. Але на це потрібні час і чималі кошти.

Гальмівні адмінпослуги

Центри надання адмінпослуг в ОТГ Тернопілля поки що не створені, бо на ремонт будівель для цих центрів і придбання обладнання громади сподіваються отримати кошти міжнародних фінансових організацій, приміром таких, як Німецьке товариство міжнародного співробітництва GIZ. А поки адмінпослуги надаються відповідними фахівцями виконавчого органу громади, але не скрізь. Так, у деяких громадах (як у Великогаївській) уже працює державний реєстратор, який здійснює реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їхніх обтяжень, державну реєстрацію юридичних, фізичних осіб-підприємців і громадських формувань. Виконавчі органи місцевих рад отримали всі ці повноваження ще торік. І місцевим жителям уже не треба їхати в райцентр, щоб скористатися цими послугами. Та от підкралася інша проблема - адміністративні збори за вчинення цих реєстраційних дій спрямовуються до державного бюджету. У Верховній Раді зареєстровано три законопроекти, які передбачають спрямування цих коштів до місцевих бюджетів, проте у нардепів ніяк не доходять до них руки.

Вичерпні державні стимули

Фінансову підтримку громадам, які стартували, держава таки надала. Цього року уряд уперше спрямував субвенцію на розвиток їхньої інфраструктури - сумарно 1 млрд грн. 26 громад Тернопільщини на сьогодні одержують немало - 15% цієї суми, або 141,5 млн грн. Наприклад, для Великогаївської громади передбачено 8,172 млн грн, Скалатської - 8,9 млн, Золотопотіцької - 6,427 млн, Микулинецької - 3,68 млн грн.

Люди довго побоювалися, що коли громади об'єднаються, то майже всі державні кошти буде спрямовано на розвиток адміністративного центру громади, а інші населені пункти продовжать занепадати. Хай там як, а тривоги виявилися марними. Адже за участі старостів і депутатів громад 50% коштів було розподілено на об'єкти, розміщені не в адміністративних центрах цих громад. За їх рахунок виконають ремонти доріг, шкіл, дитячих садків, клубів, реконструкцію водозабору, вуличного освітлення. Не помилився експерт Олександр Сергієнко, оцінюючи перспективи: "Проблема може бути ще й в іншому - щоб громади мали достатньо людського ресурсу, який ефективно розпорядився би цими коштами, мали кваліфіковану систему управління різними сферами - фінансів, освіти, медицини тощо". Зі збільшенням повноважень зросте й потреба громад у кваліфікованих кадрах.

Механізми надання фінансової підтримки спонукають ОТГ розширюватися і в такий спосіб ставати більш спроможними. Бо згідно із Законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад", кошти розподіляються між їхніми бюджетами пропорційно до площі території громади та кількості сільського населення в ній з рівною вагою цих факторів. Тому вкрай необхідні зміни до законодавства, які стимулювали би добровільне приєднання до вже існуючих об'єднаних громад нових населених пунктів, бо інакше вони залишаться на узбіччі розвитку. А для забезпечення розвитку населених пунктів, які не об'єдналися або не приєдналися до діючих ОТГ, уряду не залишиться нічого іншого, як у наказовому порядку визначити території та центри громад, поклавши тим самим край принципу добровільності. Як це зробили, врешті-решт, у сусідній Польщі.

З іншого боку, субвенцію на розвиток громад чи інші форми фінансової підтримки Кабмін не може надавати з держбюджету упродовж багатьох років. Керівники нових органів місцевого самоврядування повинні задіяти усі можливості, щоб нарощувати власні доходи громад і за ці кошти проводити ремонти, реконструкції чи будівництво об'єктів бюджетної сфери на їхній території.

Директор Офісу реформ в Тернопільській області Віктор Литвинчук під час регіонального форуму "Практичні аспекти децентралізації влади та побудова багаторівневого діалогу в громадах", що недавно відбувся у Тернополі, начебто підсумував старт реформи: "У нашій області деякі райони, як, наприклад, Підволочиський, виявилися повністю розділені на громади, Теребовлянський - майже повністю. Та коли райдержадміністрації ще здійснюють деякі державні повноваження, то що залишається робити райрадам у цих районах? Саме вони й найбільше противляться створенню об'єднаних громад і відповідно налаштовують людей. Але держава повинна стимулювати реформу, її фінансування. Децентралізацію треба проводити швидко, за 2–3 роки, і не мучити людей невизначеністю...".