Реформування громад: "добровільність" без альтернативи

Держава усіляко стимулює "максимізм" при формуванні територіальних громад, за якого міста і селища ініціюють об'єднувальні процеси з навколишніми селами. Активно просувається підхід "район - одна об'єднана громада". При цьому селам не гарантується належний статус у новостворених громадах, тож вони часто не хочуть об'єднуватися, побоюючись залишитися без ресурсів на периферії. Орієнтація на жорстке дотримання схвалених урядом перспективних планів, в основі яких лише економічний розрахунок, подеколи виглядає як безальтернативність. Водночас надзвичайно важливо всіляко підтримати саме енергію громад, які визначили свою позицію. Адже головна мета реформи місцевого самоврядування, про яку не слід забувати, - організовуючи людей навколо місць їхнього проживання, всіляко сприяти їхній спільній діяльності для зміни на краще життя в містах і селах, починаючи зі своєї вулиці.

Перші об'єднані громади в анфас і профіль

Лідери зазвичай становлять 5% від загалу, а 10% - це природна частка активних індивідуумів у суспільстві. Якщо 5% членів спільноти здійснять одночасно певну дію, то більшість активно почне її повторювати. Так проявляється явище автосинхронізації, за якого, наприклад, 5% зляканих птахів здатні підняти на крило всю зграю. Не абсолютизуючи цього явища для людських спільнот, наведемо деякі порівняльні оцінки.

У процесі реформування місцевого самоврядування наразі частка населення в об'єднаних територіальних громадах (ОТГ) становить 3,8% від загальної його чисельності в Україні (без урахування Києва і АР Крим). Тобто п'ятивідсоткового показника ще не досягнуто. Хоча в окремих областях його значно перевищено: у Тернопільській і Хмельницькій частка населення в ОТГ становить понад 20%, Чернівецькій - 9, Полтавській - 6,5%. А в Дніпропетровській, Житомирській, Кіровоградській, Рівненській областях він трохи більше 4%. У лідируючих за цим показником областях активне об'єднання громад відбулося на початку реформи, тоді як поступально просовується цей процес, зокрема, у Рівненській області.

Загалом сформовано 172 ОТГ (159 - у жовтні 2015 р., ще 10 - у березні і 3 - у квітні 2016-го) із загальною кількістю населення 1,5 млн осіб. До їх складу увійшло 845 місцевих рад (7% загальної кількості) і 2,2 тис. населених пунктів. Займають вони майже 7% площі країни.

Характеристики середньої об'єднаної територіальної громади такі:

- об'єднано 5 місцевих рад і 13 населених пунктів;

- чисельність населення - 8,8 тис. осіб;

- площа - 222 кв. км (тобто 15х15 км).

За майже два роки реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади можна зробити певні висновки.

По-перше, спостерігається чіткий вектор консолідації містами і селищами сіл. 42% створених об'єднаних територіальних громад є міськими (14%) і селищними (28%), тоді як до реформи їх частка становила лише 11%. Новосформовані міські і селищні ОТГ консолідували більшість населення і населених пунктів. Окремі з них об'єднали по 40 і більше сіл. Наприклад, кількість населення в Лиманській міській ОТГ (створена на основі міста-району) Донецької області - 44,7 тис., до неї увійшло 13 рад і 40 населених пунктів. У Дунаєвецькій міській ОТГ Хмельницької області - майже 40 тис. населення, об'єднано 26 рад і 51 населений пункт. До складу Шишацької селищної ОТГ Полтавської області увійшло 63 населені пункти (24 села невеликі - до 50 жителів) з населенням 15,3 тис. осіб.

Стимули для консолідації містами і селищами сільських громад містяться уст. 10 Закону "Про добровільне об'єднання територіальних громад" і постанові Кабінету міністрів України від 16 березня 2016 р. №200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад". Вони унормовують, що обсягфінансової підтримки розподіляється між бюджетами об'єднаних територіальних громад пропорційно площі та кількості сільського населення. Очільники реформи заявляють, що підтримуватимуть максимально ті громади, які максимально об'єднали кількість громадян, максимальні площі і, найголовніше, залучили до своїх територій максимальну кількість сільського населення.

Міста і селища активно включилися в консолідацію сільського населення, ініціюючи об'єднувальні процеси. Із 13 сформованих у 2016 р. об'єднаних територіальних громад уже 62% є міськими і селищними, а з 12 громад, в яких пройдуть перші вибори в липні-серпні цього року, - половина. І за "максимізм" була передбачена винагорода. Найбільший обсяг субвенції з держбюджету на формування інфраструктури припадає вже згаданій Лиманській міській ОТГ Донецької області - 23,2 млн грн. Та ще Народицькій селищній ОТГ Житомирської області - 21,7 млн, яка хоч і поступається за населенням - 9,5 тис. осіб, проте є найбільшою за площею - 1284 кв. км (36х36 км), об'єднавши 16 місцевих рад і 65 населених пунктів.

От лише прикро, що, з досвіду інших країн, підтримка має з часом спадну тенденцію. Та й села неохоче приєднуються до міст, побоюючись залишитися на периферії без ресурсів, які концентруватимуться в адміністративному центрі об'єднаних територіальних громад. Ці побоювання, доволі масові нині, беруть початок ще з часу поділу сіл на "центральні садиби" і "бригадні села", "перспективні" і "неперспективні" села. Тож чому б, крім запровадження посади старости, не гарантувати закріплення частки коштів саме за місцевими сільськими громадами в міській і селищній об'єднаній громаді, зокрема і субвенції з держбюджету? Адже саме вони привнесли фінансовий ресурс у об'єднану громаду. Це ж стосується закріплення за місцевими громадами належних їм матеріальних ресурсів і господарської території. Лише тоді можна стверджувати, що кожній найменшій громаді гарантується право на самоврядування, а не відбувається централізація врядування і ресурсів у адміністративних центрах новосформованих ОТГ.

По-друге, дедалі активніше просувається підхід "район - одна об'єднана громада", колина базі всього району утворюється одна ОТГ Часто такий варіант ініціюється районною владою, а також представниками бізнесу, які схиляють людей до нього. Зокрема, у перспективному плані Житомирської області у шести районах має бути створено по одній ОТГ. У такому разі не варто говорити про кращу доступність публічних послуг для сільського населення. Коли ж район ділиться на кілька новосформованих ОТГ, в які переміщуються центри надання різноманітних послуг, які раніше можна було отримати лише в районному центрі, тоді поліпшення доступності послуг для населення є очевидним.

Загалом виглядає так, що інколи прагнення до гігантоманії при об'єднанні громад посилюється. Обласні ради схвалили перспективні плани на
1,4 тис. ОТГ (крім Закарпатської області). Урядом для окремих областей затверджено плани на значно меншу кількість громад, аніж схвалено облрадами, і розходження подеколи сягають майже двох разів. Варіант перспективного плану Львівської області, який направлено до уряду, нараховував 160 ОТГ, урядом погоджено наполовину менше громад. У Львівській облдержадміністрації переконують, що вдалося створити план, максимально наближений до побажань людей, і це перша реформа, коли об'єдналися влада, громади, науковці, органи місцевого самоврядування.

Критерії та реалії

Як за орієнтації на максимум населення і території в об'єднаних громадах виглядає досягнення мети реформування - надання доступних публічних послуг і дотримання встановлених критеріїв формування територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування?

Унормовано, що територія одиниці базового рівня визначається за такими критеріями: час прибуття швидкої медичної допомоги в ургентних випадках і пожежної допомоги не повинен перевищувати 30 хвилин і відстань до адміністративного центру має становити до 20 км дорогами з твердим покриттям. За оцінками співробітника ДУ "Інститут економіки та прогнозування НАН України" Віктора Ярового, ці критерії не виконуються для 10% населення об'єднаних територіальних громад і для такої ж кількості - близькі до граничних показників (20 км і 30 хв.).

При формуванні території об'єднаних громад, крім затверджених критеріїв просторової та часової доступності до центрів надання послуг, варто враховувати нинішній стан дорожньої мережі в Україні. Не говорячи вже про вкрай неблагополучний стан самих доріг загального користування, їх щільність по території у 5–7 разів нижча, ніж у Польщі і Франції. А легкових автомобілів у населення - майже утричі менше. Ці показники, а ще низький рівень доступу українців до Інтернету характеризують обмежені можливості для отримання публічних послуг для населення при їх віддаленні від місць його проживання.

З наведених у таблиці даних видно, що нинішня кількість населення самоврядних одиниць базового рівня в Україні більша, ніж у Франції (майже вдвічі), проте в чотири рази менша, ніж у Польщі. Після реформування згідно з планом українські ОТГ перевищать за чисельністю і польські гміни, і тим більше французькі комуни.

Примітно, що за кількістю населення райони і регіони в Україні дещо поступаються Польщі та істотно - Франції.

Досвід інших країн

У Франції зберігається велика кількість органів первинного рівня - 36,7 тис. комун, деякі з них зовсім малі за кількістю осіб, а комуни міських агломерацій - величезні. І це виняток серед європейських країн і приклад невдачі у проведенні об'єднання/злиття муніципалітетів. Натомість у країні широко розвинуте міжкомунальне співробітництво, створено мережу різноманітних об'єднань комун. Таким чином, місцеве самоврядування реалізується в малих громадах, а для виконання делегованих державою функцій формується міжкомунальне співробітництво.

Разом з тим ведеться робота у напрямі спрощення структури територіальних колективів (за Конституцією Франції 1958 р., це комуни, департаменти, регіони, заморські території і з особливим статусом). Закон від 16 грудня 2010 року №2010-1563 про реформу територіальних колективів передбачає порядок перетворення департаментів і регіонів з метою зменшення їх кількості, оптимізацію міжкомунального співробітництва територіальних колективів, запроваджує новий вид об'єднання комун - метрополію для великих урбанізованих територій. З 2014 р. законодавчо унормовано, щоб усі комуни створювали установи міжкомунального співробітництва, у тому числі з правом збирання податків.

Зрештою, у 2015 р. з 22 регіонів у метрополії Франції сформовано 13 регіонів. Можливо, тут процеси об'єднання територіальних колективів розпочали з рівня регіонів. За сучасного розвитку техніки і технологій розмір комун, що, як правило, створювалися на базі церковних парафій (для формування департаментів основним критерієм була можливість кожного жителя будь-якого населеного пункту департаменту з'їздити в адміністративний центр і повернутися назад протягом дня), може бути теж переглянутий. Але очевидно, що об'єднання комун у Франції визріє внаслідок тривалої еволюції міжкомунального співробітництва, і це буде менш болісний процес.

Невдачі в об'єднанні муніципалітетів були на певних етапах і у Греції. Новий закон щодо чергового етапу реформи в країні, поспіхом ухвалений у контексті політики "жорсткої економіки", передбачає з 2011 р. скорочення муніципалітетів з 1034 до 325 (у понад три рази), 54 префектури передбачено звести до 13 регіонів.

У європейських країнах консолідація громад відбувається переважно шляхом об'єднання/злиття, а також міжмуніципального співробітництва. Рада Європи зазначає, що із 47 країн-членів лише у чотирьох не відбулося об'єднання муніципалітетів. Ефективно об'єднано муніципалітети у Швеції, Данії, Фінляндії, Великій Британії, Нідерландах, Польщі, Німеччині, а після 2000 р. - у Македонії, Люксембурзі, Ірландії, Латвії (в останній з 500 сформовано 110 муніципалітетів). У ряді країн муніципалітети об'єднувалися в контексті євроінтеграції з метою досягнення європейських розмірів самоврядних одиниць і ефективнішого управління коштами із фондів ЄС.

Консолідація громад шляхом міжмуніципального співробітництва проводиться добровільно зі стимулами, а також з елементами примусу. Обов'язковість міжмуніципального співробітництва має місце у Фінляндії, Угорщині, Великій Британії. В Угорщині законом стимулюється створення спільних муніципальних офісів, один офіс має покривати принаймні сім громад. У Нідерландах міжмуніципальне співробітництво передує об'єднанню. Якщо ж процес об'єднання заходить у глухий кут, то з 2013 р. регіональний орган влади може ініціювати формалізацію об'єднання муніципалітетів.

Із зазначеного вище слідує, що важливо надавати можливість громадам зробити свідомий вибір щодо об'єднання з іншими громадами, у тому числі міськими. Так, у взірцевій для нашого реформування Польщі приєднання сільських гмін до міських розпочалося лише нещодавно - через 25 років після формування гмін. Було ініційоване приєднання навколишніх гмін до м. Зелена Гура і до м. Познань. Жителі гмін (16 од.) навколо Зеленої Гури на референдумі 2014 р. проголосували за приєднання до міста. Міська гміна (138 тис. жителів) збільшилася на 16 тис. чоловік і у понад чотири рази за площею. Місто отримає від ЄС вагому дотацію на розвиток інфраструктури, завдяки чому плани з розвитку, наприклад, автострад зможуть реалізувати на чотири роки раніше. Окремі об'єкти розміщуватимуться також у приєднаних гмінах. Концентрація надходжень для фінансування проектів розвитку - це один із проявів ефекту масштабу від об'єднання.

А от що стосується Познані, то саме навколишні гміни не захотіли втрачати свою ідентичність і не підтримали ініціативи міста про об'єднання.

Український "максимізм" при формуванні доволі великих міських об'єднаних громад є спробою урахувати уроки польської проблеми співіснування міст зі статусом повіту і навколишніх дрібних містечок і сіл, об'єднаних в окремий повіт із центром влади у тому ж місті.

Крім економічної основи

У липні і серпні 2016 р. відбудуться перші вибори у ще п'яти і семи ОТГ. Варто зазначити, що лише три з них відповідають затвердженим урядом перспективним планам формування територій громад. Вони й отримають передбачені повноваження і ресурси, зокрема матимуть прямі бюджетні відносини з держбюджетом.

Активізувати процес об'єднання територіальних громад завдяки спрощенню процедури об'єднання і надання права приєднуватися до вже сформованих громад має поданий до ВР законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)" від 3 червня 2016 р. №4772. Пропонується унормувати підхід "об'єднуйтеся хоча б наполовину". Кабмін може визнати ОТГ спроможною у разі, якщо кількість її населення становить не менш як половину тієї кількості населення громад, які мали би увійти до її складу відповідно до перспективного плану формування територій громад. У подальшому за механізмом приєднання громад територія ОТГ нарощуватиметься і буде доведена до запланованих меж.

Доводитимуться до "кондиції" як уже сформовані ОТГ (не всі зі 172 відповідають перспективним планам), так і новостворювані. Причому саме на "приймаючі" об'єднані громади покладається відповідальність за їхнє розширення за принципом "олійної плями". Бо якщо рада ОТГ прийме рішення про відмову у наданні згоди на приєднання до неї іншої громади за її ініціативою, то Кабінет міністрів може скасувати рішення про визнання такої об'єднаної громади спроможною.

Очевидним є подальше стимулювання входження у міські об'єднані громади навколишніх сільських і селищних рад. Передбачається, що статус міста обласного значення надаватиметься тільки тим містам, які проводять об'єднання, та за умови створення спроможних територіальних громад.

І ще очевидніше - декларується жорстке дотримання схвалених урядом перспективних планів формування територій громад, мотивуючи це закладеним у їх основу економічним розрахунком. Безальтернативність, безкомпромісність... Тоді не слід говорити про добровільність, місцеве самоврядування як право територіальної громади, якою за Конституцією України є жителі кожного села, селища, міста. Люди визначили свою позицію за принципом "не можемо і не хочемо жити по-старому, зміни дають надію на краще", що і забезпечило цифру підтримки реформи громадянським суспільством на рівні 59% (як зазначають держпосадовці). Часто в офіційних звітах фігурує ще одна цифра - 6,3 тис. територіальних громад (більше половини їх загалу) ініціювали об'єднання. То де ж відповідна маса об'єднаних громад? Чи блокує процес і зазначена безкомпромісність?

Усвідомлюючи важливість економічної основи формування спроможних об'єднаних громад, варто все-таки ретельно врахувати ініціативи і рішення місцевих громад. У Польщі наголошують на чи не найважливішому результаті їхньої реформи - "звільнення громадської енергії поляків" (професор Павло Свяневич). Безперечно, ми далекі від ситуації, коли "громада старша від держави і закон формалізує, а не створює її" (цитата законодавців Бельгії у ХІХ ст.). Але компромісні рішення між політикою держави і бажанням громад працювали би на загальну справу виваженого реформування місцевого самоврядування.

Бо їм із цим жити. "Вилучіть у громади її силу і незалежність, і ви знайдете в ній лише керованих, але тоді вже не розраховуйте зустріти тут громадян…" (Токвиль Алексис де.Демократия в Америке, 1992. - С. 69).