Ліберальна податкова реформа — необхідна чи неможлива?

Дискусія щодо шляхів реформування податкової системи України наразі перейшла у площину найважливіших концептуальних питань, обговорення яких, незалежно від того, яку концепцію в кінцевому підсумку буде прийнято, дає можливість сподіватися на зміну ставлення як професійної спільноти і політиків, так і суспільства в цілому до розробки майбутніх податкових реформ на засадах зваженості, наукової обґрунтованості, комплексного підходу.

В епіцентрі наукових дискусій чимало запитань. Чи можна провести в Україні ліберальну податкову реформу? Від чого залежить її дизайн і яких змін потребує податкова система України? Якими можуть бути фіскальні наслідки реформи? Які види державних видатків можна знижувати без шкоди для економічної динаміки? Коли, власне, слід впроваджувати ліберальну податкову реформу?

Необхідність і можливість проведення в Україні ліберальної податкової реформи

Ідеї радикального зниження ставок основних податків в Україні з'явилися не випадково. По-перше, вони зумовлені порівняно високим рівнем податкового навантаження на українську економіку, яке навіть у кризовому 2014 р., коли внаслідок падіння ділової активності зменшилися податкові надходження до бюджету, становило 23,5% ВВП, а в 2012 р. - 24,7% (а з урахуванням обов'язкових внесків до фондів соціального страхування - 37,2%) порівняно з 20,5% (32%) у постсоціалістичних країнах ЄС. Той факт, що в розвинених країнах ЄС воно значно вище (28,5 і 39,6% відповідно), не може бути аргументом на користь недоцільності його перегляду в Україні. Адже країна з низьким рівнем соціально-економічного розвитку не може дозволити собі мати такий високий рівень оподаткування, як розвинені країни, тож порівнювати її з останніми некоректно.

Враховуючи масштабні заходи з фіскальної консолідації, прийняті наприкінці 2014 р., податкове навантаження в Україні має зрости ще більше. Зокрема, за підсумками першого півріччя 2015-го, частка податків у ВВП уже підвищилася до 26,5%. Продовжувати рухатися у цьому ж напрямі небезпечно для економіки. Зважаючи на це, альтернативи ліберальній податковій реформі в нашій країні немає.

По-друге, підґрунтям для поширення і підтримки ліберальних ідей в Україні стала неспроможність державного апарату ефективно управляти фінансовими потоками, скеровуючи їх на надання якісних суспільних послуг; масштаби розкрадання державних фінансових ресурсів; їх використання для збагачення наближених до влади бізнес-структур. Саме низька якість державного управління фінансами стала основною причиною суспільного консенсусу щодо оцінки існуючого рівня державного перерозподілу як надмірного.

По-третє, проведення ліберальної податкової реформи розглядається як важлива передумова активізації підприємницької діяльності, виведення економіки на траєкторію стійкого зростання. І хоча взаємозв'язок між рівнем податкового навантаження та економічною динамікою простежується не завжди (країни з низьким рівнем податкового навантаження не обов'язково мають найдинамічнішу економіку), негативний вплив на темпи економічного зростання його підвищення за критичну межу (граничну норму) є незаперечним. Як свідчать дані в таблиці, у постсоціалістичних країнах ЄС із найвищим рівнем податкового навантаження (Хорватія, Угорщина, Словенія) спостерігаються найнижчі темпи економічного зростання. В Україні, за всіма ознаками, критичну межу перейдено, тож зниження податкового навантаження (за інших сприятливих умов) може створити позитивні економічні ефекти.

Якими можуть бути ліберальні податкові реформи і від чого залежить їх дизайн?

Досвід проведення ліберальних податкових реформ у постсоціалістичних країнах ЄС показав, що, як правило, у процесі трансформацій відбувається зниження ставок податків на доходи фізичних осіб і прибуток підприємств. Поширеною є практика переходу до пропорційного податку на доходи фізичних осіб. Зокрема, такий перехід було здійснено у восьми з одинадцяти таких країн (щоправда, у Словаччині та Чехії пропорційний податок проіснував лише до 2013 р.). Одним із проявів лібералізації оподаткування є встановлення єдиної ставки оподаткування доходів юридичних і фізичних осіб. До постсоціалістичних країн ЄС, де податки на доходи сплачуються за єдиною ставкою, належать Болгарія, Естонія, Литва, Румунія і Словаччина (упродовж 2004–2012 рр.).

На відміну від податків на доходи, динаміка стандартних ставок ПДВ у постсоціалістичних країнах ЄС характеризувалася тенденцією до зростання, їх середній рівень протягом 2000–2014 рр. підвищився з 20,6 до 22,2%. І лише дві країни ЄС знизили ставку податку - Чехія (з 22 до 21%) і Словаччина (з 23 до 20%).

Зниження під час ліберальних податкових реформ ставок податків на доходи є не випадковим, адже саме ці податки, згідно з Рекомендаціями ОЕСР, є найбільш деформуючими в контексті їх впливу на довгостроковий ВВП, відтак, такими, що найбільше перешкоджають економічному зростанню. Натомість податки на споживання, в тому числі ПДВ, вважаються менш деформуючими податковими інструментами, поступаючись лише періодичним податкам на нерухоме майно. З цієї причини одним із неодмінних заходів орієнтованих на економічне зростання податкових реформ вважається перенесення податкового навантаження з податків на доходи на оподаткування споживання і нерухомого майна.

Відносно ставок внесків до соціальних фондів слід зауважити, що, всупереч пануючим уявленням, проблема високого податкового навантаження на заробітну плату існує не лише в Україні. Вона характерна для більшості постсоціалістичних країн ЄС і для частини розвинених. Якщо в Україні сукупну ставку ЄСВ для роботодавців і найманих працівників встановлено на рівні від 40,36 до 53,3% (залежно від класу професійного ризику), середньозважену - 44,6%, ефективну - 41%, то в 11 постсоціалістичних країнах ЄС її середній рівень становить 39,8%, у тому числі в Словаччині - 46,6%, Чехії - 45, Румунії - 44,5, Угорщині - 43, Польщі - 42,09%. Найнижча серед постсоціалістичних країн ЄС ставка використовується в Болгарії - 30,7%. Винятково українською проблемою є найвища ставка ЄСВ для роботодавців і найнижча - для найманих працівників (див. табл.).

Складні демографічні проблеми й фіскальні дисбаланси змусили уряди більшості європейських країн в останні роки переглянути ставки внесків на соціальне страхування. При цьому п'ять постсоціалістичних країн ЄС упродовж 2008–2014 рр. знизили загальну ставку внесків, шість країн підвищили її. Наймасштабніше підвищення ставок відбулося у Словаччині й Литві, найбільше зниження - в Румунії (з 53,25 до 44,5%) та Угорщині (з 49 до 43%). Відтак, у більшості європейських країн, що розглядаються, ліберальні податкові реформи не торкнулися соціальних внесків.

Можливі фіскальні наслідки ліберальної реформи і компенсатори втрат доходів бюджету

Можливі два сценарії проведення ліберальних податкових реформ: реалізація нейтральної щодо доходів бюджету податкової реформи, сфокусованої на зміні структури податкового навантаження, або зниження загального рівня податкового навантаження у поєднанні зі зміною його структури.

У разі реалізації першого сценарію зниження ставок податків на доходи компенсується: розширенням податкової бази або через поліпшення економічної кон'юнктури, або через перегляд системи податкових пільг; підвищенням ставок податків, більш нейтральних щодо економічного зростання, як правило, ПДВ і акцизів; запровадженням нових податків; зниженням державних видатків. Найефективнішими в контексті впливу на економічне зростання є розширення податкової бази за рахунок скасування низки пільг і зниження державних видатків, особливо в разі їх високої корупційної складової. У випадку реалізації другого сценарію немає потреби у повній компенсації зниження ставок податків на доходи.

При цьому вибір дизайну реформи залежить від двох основних факторів: дореформеного рівня податкового навантаження (надмірне навантаження на економіку, хоч би якою була його структура, гальмуватиме економічне зростання) і макроекономічної ситуації в країні на момент проведення реформи. Зокрема, нестійка фіскальна рівновага, економічна криза чи стагнація економіки обмежують фіскальний простір для проведення реформи й унеможливлюють її реалізацію за другим сценарієм.

Якою може бути ліберальна податкова реформа в Україні?

Об'єктивно наша країна потребує такої податкової реформи, яка супроводжуватиметься не лише зміною структури податкової системи, а й зниженням загального рівня податкового навантаження за рахунок податків на доходи як найбільш несприятливих для економічного зростання. При цьому масштаби допустимого зниження загального рівня податкового навантаження мають визначатися масштабами зменшення частки видатків зведеного бюджету у ВВП. Отже, податкова реформа, реалізована за таким сценарієм, повинна супроводжуватися реформою системи держвидатків.

Масштаби зниження ставок податків на доходи визначатимуться масштабами допустимого зменшення податкового навантаження на економіку, з одного боку, і можливостями компенсувати їх зниження за рахунок інших податків - з другого. Відтак, необхідність пошуку компенсаторів залежатиме від того, наскільки значне зниження ставок податків на доходи запропоноване, а ще від того, в яких макроекономічних умовах проводитиметься реформа. Зокрема, за умов економічного зростання зниження ставок податків на доходи може бути компенсоване (частково або повністю) за рахунок розширення податкової бази.

В Україні пропонується два варіанти реформування ПДФО: 1) шляхом зниження його ставки до 10% за умови скасування податкової соціальної пільги;
2) шляхом підвищення ставки до 20% для всіх і запровадження неоподатковуваного мінімуму доходів на рівні мінімальної зарплати. Об'єднує обидва варіанти пропозиція повернутися до пропорційного податку на доходи. Різняться вони тим, що в разі реалізації концепції комітету підвищується податкове навантаження на малозабезпечених, які сьогодні отримують податкову соціальну пільгу, а при реалізації концепції Мінфіну - на осіб, які отримують середні та високі доходи.

На нашу думку, в умовах повернення до пропорційного податку доцільніше було б поєднати зниження його ставки (наприклад, до 17% на першому і 15% на другому етапі) зі збереженням податкової соціальної пільги (яка, на відміну від неоподатковуваного мінімуму доходів, надає переваги не всім, а лише малозабезпеченим громадянам) за умови її підвищення до рівня мінімальної заробітної плати і розширення кола осіб, які можуть нею користуватися. За такого варіанта реформи вигоди в кінцевому підсумку отримають усі категорії громадян.

Пропозиції Мінфіну і комітету ВРУ щодо шляхів реформування податку на прибуток різняться більшою мірою, ніж щодо ПДФО. Фактично вони не мають точок дотику - перейти до оподаткування розподіленого прибутку зі ставкою 15%; залишити без змін об'єкт оподаткування, підвищивши ставку податку до 20%. І хоча, як стверджують окремі експерти, не в ставках податків справа, її підвищення для податку на прибуток, як пропонує Мінфін, не відповідає вимогам сприятливої для економічного зростання податкової реформи. Незважаючи на те, що в Україні ставка цього податку відповідає рівню її середнього значення в постсоціалістичних країнах ЄС, частка податку на прибуток у ВВП (3,8% у 2012 р. і 2,6% у 2014 р.) значно перевищує її середнє значення в 11 країнах ЄС (1,9%), що свідчить про вищий рівень податкового навантаження на прибуток підприємств в Україні, ймовірно, через його переплати.

Щодо доцільності зниження ставки ПДВ, то ні її рівень в Україні (нижчий, ніж у середньому в постсоціалістичних країнах - членах ЄС), ні досвід проведення ліберальних податкових реформ у країнах, ні рекомендації ОЕСР щодо доцільності перенесення податкового навантаження з доходів на споживання, ні, нарешті, передбачені комітетом ВРУ заходи щодо вирішення проблеми своєчасного відшкодування ПДВ не потребують такого зниження. Більш того, враховуючи найвищу частку ПДВ у доходах зведеного бюджету України, воно створює серйозні загрози для стану держфінансів.

Ще одне питання, на якому варто зупинитися, стосується доцільності встановлення однакових ставок основних податків - податку на прибуток підприємств, ПДФО і ПДВ. Відповідь на нього залежить від того, чи має такий крок економічний сенс. Згідно з теорією оподаткування, економічні наслідки може мати лише встановлення однакової ставки податків на прибуток і на доходи фізичних осіб. Зокрема, з допомогою цього заходу забезпечується нейтральність податків щодо вибору правових форм організації бізнесу. Економічний сенс має також оподаткування всіх видів доходів фізичної особи, в тому числі й пасивних, за однією ставкою, або ж відповідне оподаткування всіх операцій ПДВ (відмова від застосування знижених ставок). Його наслідками є зменшення витрат на адміністрування податків, а також можливостей використовувати різні ставки для ухилення від податків. Решта, тобто встановлення на однаковому з податками на доходи рівні ставок ПДВ та ЄСВ, - це лише красива картинка в презентації, а не економічно обґрунтоване рішення.

Одним із найрадикальніших заходів податкової реформи в Україні (причому не лише її ліберального варіанта) є зниження ставки ЄСВ до 20% (а в концепції Мінфіну - ще й скасування ЄСВ з 2018 р.). Щоб оцінити прийнятність такого заходу, розглянемо його фіскальні та соціально-економічні наслідки. Для уникнення непорозуміння щодо можливих втрат наведемо їх розрахунки.

У 2014 р. сукупні надходження ПДФО (з урахуванням військового збору) і ЄСВ, нарахованого страхувальниками і утриманого із заробітної плати застрахованих осіб, за даними Державної казначейської служби та зведеної інформації "Показники сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" станом на 1 січня 2015 р., становили 253,1 млрд грн. Загальна сума нарахованої заробітної плати у
2014 р. - 471,7 млрд. У разі її оподаткування за ставкою 40% (20% ПДФО + 20% ЄСВ) сукупні втрати за двома обов'язковими платежами за умови збереження військового збору становитимуть 61,92 млрд грн; 30% (10% ПДФО + 20% ЄСВ) за умови скасування військового збору - 111,59 млрд, 20% (за умови скасування ЄСВ) - 156,26 млрд. Насправді, з урахуванням пільг з ПДФО, сума втрат буде ще більшою.

Зазначені розрахунки не враховують процесів детінізації заробітних плат із двох причин. По-перше, якщо вона і відбувається, то не одразу (часовий лаг становить, як мінімум, два роки). По-друге, її масштаби передбачити практично неможливо. Ні в Болгарії, де існує найнижче серед постсоціалістичних країн ЄС податкове навантаження на фонд оплати праці, ні в Грузії, де скасовано соціальний податок, проблему тіньових доходів вирішити не вдалося. У Грузії ця проблема є особливо гострою серед самозайнятих, частка яких у загальній кількості працюючого населення в 2014 р. становила 59,9%. Про її масштаби в Болгарії свідчить те, що, за даними звіту Міністерства праці та соціальної політики, близько 2/3 працюючого населення сплачують внески на соціальне страхування на базі мінімальної заробітної плати або меншої за мінімальну.

В Україні ускладнюватимуть виведення зарплат із "тіні":

- незначне зростання ВВП: низький попит на продукцію, збиткова діяльність або низький рівень рентабельності можуть стати перешкодами на шляху підвищення заробітних плат чи виведення частини їх із "тіні";

- брак довіри до влади.

Не менш серйозними є соціальні наслідки різкого зниження ставки ЄСВ, а тим більше його скасування, яке має супроводжуватися скасуванням Пенсійного фонду (ПФ) і пенсій і запровадженням натомість соціальної допомоги пенсіонерам, яка виплачуватиметься з бюджету. Автори реформи здебільшого не аналізують цих наслідків, тому нам не відомі їх наміри щодо перегляду рівня виплат пенсіонерам. Припустимо, їх буде збережено на рівні 2014 р. Для фінансування цих виплат необхідні кошти в обсязі 246,7 млрд грн (загальна сума видатків ПФ мінус видатки на керівництво та управління у сфері пенсійного забезпечення) за надходжень від ЄСВ у сумі 94,3 млрд грн. Навіть за умови, що всі вони надійдуть до ПФ, його дефіцит зросте до 152,4 млрд грн, або 33,4% доходів зведеного бюджету (без урахування міжбюджетних трансфертів). Це надмірне навантаження на бюджет, необхідність зниження якого призведе до скасування виплат пенсіонерам на рівні пенсій, які вони отримували в 2014 р. Їх заміна соціальною допомогою, що надаватиметься на зрівняльних засадах, призведе до різкого падіння рівня життя пенсіонерів, наслідком якого може бути соціальний вибух.

Викладене вище ставить під сумнів можливість і доцільність радикального зниження ставки ЄСВ в Україні. Більш прийнятним, на нашу думку, є сценарій її поетапного зниження до 33–34%.

Напрями зниження державних видатків

Одним із найважливіших результатів сучасної дискусії щодо шляхів реформування нашої податкової системи ми вважаємо усвідомлення на урядовому рівні необхідності поєднання податкової реформи з реформою системи державних видатків.

У контексті реформи держвидатків важливо визначитися з тим, які їх види можна скорочувати без шкоди для економічної динаміки. На думку вчених, для цього доцільно враховувати поділ держвидатків на продуктивні, що впливають на економічне зростання безпосередньо чи опосередковано - через збільшення запасів факторів виробництва та/або зростання їх продуктивності, і непродуктивні, які не впливають або чинять незначний вплив на фактори виробництва. До продуктивних належать витрати на освіту, наукові дослідження й розробки, інфраструктуру, транспорт і зв'язок, охорону здоров'я. Непродуктивними вважаються витрати на державне управління, правоохоронну діяльність, національну економіку та оборону.

Суперечливим є вплив соціальних трансфертів. Згідно з розрахунками по країнах ЄС (1960–2001 рр.), зростання їх частки у ВВП на 1 в.п. супроводжувалося падінням темпів економічного зростання на
0,36 в.п. Проте соціальні трансферти, спрямовані на подолання бідності та вирівнювання диспропорцій у розподілі доходів, сприяють зростанню сукупного попиту, а відтак, і економічному зростанню.

Однак навіть продуктивні видатки дають позитивний ефект лише за умови їх ефективного використання, одним із інструментів підвищення якого є зниження рівня корупції. Дослідження вчених показали, що заходи з удосконалення державного управління і боротьби з корупцією дають змогу підвищити темпи економічного зростання навіть без збільшення державних видатків. Крім того, вони сприяють значному посиленню конкуренції в економіці, поліпшенню інвестиційної привабливості країни в очах іноземних інвесторів, зростанню інвестицій. Зокрема, за розрахунками вчених, зниження цін при здійсненні держзакупівель і фінансуванні державних інвестицій приводить до зростання інвестицій у середньому на 1,3% на рік.

Коли можна проводити ліберальну податкову реформу в Україні?

Незважаючи на те, що найчастіше стимули до проведення таких реформ виникають під час економічної кризи, щоб бути успішними, вони мають здійснюватися в умовах сприятливої економічної кон'юнктури, що й підтверджує досвід їх реалізації в країнах ЄС. По-перше, в умовах спаду ділової активності негативні фіскальні ефекти податкової лібералізації посилюються, наслідком чого буде не лише звуження фіскального простору для її проведення, а й зростання фіскальних дисбалансів, що може дискредитувати саму ідею податкової лібералізації. По-друге, в умовах кризи чи на початку виходу з неї важко знайти компенсатори зниження ставок податків на доходи. Різке зменшення державних видатків може негативно вплинути як на економіку, так і на суспільно-політичну ситуацію у країні.

Враховуючи зазначене, а також відсутність узгодженої концепції реформи у листопаді, що унеможливлює внесення якісних змін до податкового законодавства (ідею розробки нового Податкового кодексу ми вважаємо в принципі неприйнятною), на наше глибоке переконання, необхідно відмовитися від проведення податкової реформи цього року. До того ж це допоможе уникнути її дискредитації. Найліпше присвятити 2016 р. вирішенню найболючіших питань оподаткування - реформі ДФС і удосконаленню адміністрування податків, реалізувавши найкращі пропозиції щодо цього з обох концепцій. Ліберальну податкову реформу (поетапно) провести в 2016–2017 рр. у пакеті з поетапним реформуванням державних видатків, а також інших сфер суспільного життя, оскільки сама по собі вона не дасть очікуваних ефектів ні в плані детінізації, ні в плані активізації підприємницької діяльності та зростання інвестицій.