Статус відповідності: прецедентів виходу з Кіотського протоколу не було. Однак проблеми з Національним кадастром парникових газів негативно впливають на інвестиційну привабливість України

В України великі проблеми. З кадастром. Не тільки земельним, а й «повітряним», а також із кадастром парникових газів - Національним кадастром антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами парникових газів в Україні за 1990-2008 роки. Такий кадастр щороку подає кожна країна, яка приєдналася до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (РКЗК ООН) і Кіотського протоколу до неї, до секретаріату конвенції. Згідно з регламентом, його подають за період починаючи з базового 1990 року до року, який передує попередньому. На процедуру його розгляду та оцінки повноти міжнародними експертами виділяється ще не менше року. Так і вийшло, що розгляд кадастру України за 1990-2008 роки затягнувся. І тільки у двадцятих числах серпня 2011-го очікується перший розгляд відповідним комітетом Кіотського протоколу питання щодо відповідності України вимогам цього протоколу.

Результатом визнання невідповідності України таким вимогам може бути припинення на кілька місяців права України брати участь у міжнародній торгівлі квотами на викиди - до усунення основних зауважень експертів ООН. Проте це зовсім не означає, що будуть зупинені всі механізми Кіотського протоколу щодо нашої країни. Проекти спільного здійснення (ПСЗ) за міжна­родною процедурою, як і раніше, будуть реалізовуватися, ПСЗ за національною процедурою - також, от тільки кошти на них надійдуть із запізненням.

Болгарію, наприклад, уже було піддано такій процедурі й її позбавили права торгівлі викидами на 220 днів. Але при цьому ніхто не кричав на весь світ, що, мовляв, Болгарію виключили з Кіотського протоколу. Така сама процедура застосовувалася до Греції, Канади та Хорватії. Крім того, подібні санкції найближчим часом очікують і Румунію.

Спробуємо розібратися, чому й, власне, коли проблема з Національним кадастром за 1990-2008 роки з’явилася в України. Тим більше що будь-хто охочий уже може ознайомитися з Національним кадастром антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами парникових газів в Україні за 1990-2009 роки (//unfccc.int/files/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/application/zip/ukr-2011-nir-08jun.zip).

Невже і у зв’язку з розглядом цього кадастру в України можуть виникнути проблеми?

Кіотський протокол: навіщо його підписали країни-учасниці?

Для початку коротенько з’ясуємо, якими є механізми Кіотського протоколу та навіщо до нього приєдналися країни світу, включаючи Україну.

Ще в 90-х роках більшість держав підписали Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату (див. схему). В 1997 році був підписаний Кіотський протокол до РКЗК ООН, який передбачає, скажімо так, систему обмеження антропогенних викидів парникових газів і механізми виконання таких обмежень. Але добровільно взяти на себе зобов’язання з обмеження викидів захотіли далеко не всі країни.

Таким чином, щодо країн з додатку I до Кіотського протоколу (а це розвинені країни та країни з перехідною економікою, до яких віднесено й Україну) діють так звані гнучкі механізми цього протоколу. Це проекти спільного здійснення та система торгівлі викидами. Останній механізм реалізовується в Україні через схему «зелених» інвестицій (СЗІ).

Особливість проектів спільного здійснення полягає в тому, що в їхній реалізації беруть участь господарюючі суб’єкти України та інших країн. Наприклад, якась японська корпорація фінансує для української шахти проект вилучення метану вугільних пластів. У результаті його реалізації знижується кількість викидів парникових газів в атмосферу. Внаслідок цього українське підприємство одержує кілька додаткових одиниць, зекономлених на таких викидах. Їх воно може продати тій японській корпорації, яка фінансувала екологічний проект у рамках ПСЗ. Усі подібні операції, а також операції, що виконуються державою Україна в рамках механізму міжнародної торгівлі викидами парникових газів, щороку фіксуються в Національному реєстрі викидів парникових газів.

Зрозуміло, вищеописану схему наведено досить спрощено. Насправді ці процедури досить складні та бюрократичні. І щоб відповідати їм, країни, які ратифікували Кіотський протокол, зобов’язані докладати чимало зусиль і мати необхідні знання, щоб відповідати «статусу відповідності Кіотському протоколу».

Саме цього статусу Україну можуть позбавити вже цієї осені. І причиною цього послужила недостатня, згідно із прийнятими вимогами, прозорість і повнота Національного кадастру парникових газів за 1990-2008 роки.

Що таке національні реєстр і кадастр парникових газів

Річ у тім, що це був перший Національний кадастр, поданий Україною до секретаріату РКЗК ООН. Він містить дані за 2008 рік - перший рік першого періоду зобов’язань за Кіотським протоколом. А 1990 рік був визначений базовим для України за обсягом викидів парникових газів і для визначення квоти нашої країни (див. «ДТ» №42 від 13 листопада 2010 року).

Для України квота на період 2008-2012 років становить 4,6 млрд. одиниць. Ними вона може розпоряджатися в рамках системи міжнародної торгівлі викидами парникових газів - за умови дотримання жорстких правил і вимог такої торгівлі.

Інформація про викиди парникових газів щороку відображається в Національному кадастрі антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами парникових газів в Україні за період починаючи з базового 1990 року по рік, що передує попередньому.

Національний реєстр - національний державний реєстр руху (продажу/передачі) прав власності на встановлені кількості та одиниці скорочення викидів. Наявність сертифікованого реєстру обов’язкова для участі країни в торгівлі квотами на викиди парникових газів. В Україні реєстр про­йшов тестування на спільну роботу з міжнародним журналом трансакцій і одержав високу оцінку експертів секретаріату ООН, які перевіряли роботу Національного реєстру.

Кадастр (інвентаризація) викидів - облік антропогенних викидів парникових газів, проведений країнами відповідно до методики Міжурядової групи експертів зі зміни клімату (МГЕЗК), затвердженої РКЗК ООН. Сторони Додатку I зобов’язані щорічно спрямовувати в секретаріат організації кадастр викидів парникових газів. Облік парникових газів у переважній більшості випадків передбачає не вимірювання, а розрахунки викидів і поглинання. Хоча можливе й проведення вимірів, якщо таке рішення буде прийняте на національному рівні.

Кадастр включає всі антропогенні викиди та поглиначі парникових газів, тоді як реєстрація прав на одиниці зниження викидів і руху одиниць Кіотського протоколу окремо ведеться в реєстрі.

За великим рахунком, і реєстр, і кадастр парникових газів є механізмами контролю з боку секретаріату РКЗК ООН за дотриманням державами - підписантами Кіотського протоколу своїх зобов’язань зі скорочення викидів парникових газів. Тому вимоги до складання кадастру досить високі, а терміни подачі до секретаріату РКЗК ООН чітко визначені. Експертно-рецензійна група (ЕРГ) секретаріату після подачі кадастру розглядає його та висилає країні, що подала кадастр, свої зауваження, для усунення яких також відведено певний строк.

Тож чому Україна не впоралася повною мірою зі складанням Національного кадастру парникових газів за 1990-2008 роки?

Хто повинен складати й подавати Національний кадастр парникових газів

У кожній країні складанням національного кадастру парникових газів, як правило, займаються кілька десятків науково-дослідних інститутів, оскільки ця робота потребує спеціальних знань, часу та грошей. Оплачується така велика праця (а це сотні сторінок специфічного тексту, графіків і таблиць), як правило, з бюджету країни. Замовником такої роботи в Україні ще 2005 року було визначене Міністерство охорони нав­колишнього природного середовища. Воно ж і мало оплатити цю роботу в рамках природоохоронних заходів відомства за спеціальною бюджетною програмою «Підвищення якості атмосферного повітря» на 2009 рік.

Хоча фактично всіма програмами в рамках Кіотського протоколу в Україні займається Національне агентство екологічних інвестицій (НАЕІ). Однак його то підпорядковують, то виводять зі сфери впливу Мінекології, то надають право мати свій рахунок, то позбавляють його. Отже, хоча всі заходи щодо Кіотського протоколу, зокрема міжнародні переговори, фактично проводить НАЕІ, йому постійно доводиться відвойовувати право на свою самостійність. Хоча б з тієї простої причини, щоб не вводити в оману потенційних інвесторів для проектів спільного здійснення, яким складно зрозуміти, чому в Україні доводиться вести переговори то з одним екологічним відомством, то з іншим. Особливо коли влада змінюється.

Виконавцями, тобто укладачами кадастру за 1990-2008 роки було визначено Український науково-дослідний гідрометеорологічний інститут (УкрНДГМІ) і ТОВ «Фонд цільових екологічних зелених інвестицій».

І тут виникає перше запитання: яким чином у цій схемі бюд­жетного фінансування з’явився згаданий фонд, що є комерційним підприємством? До слова, це ж запитання ставлять голові Національного агентства екологічних інвестицій Сергію ОРЛЕНКУ й експерти. Поцікавилася цим і я.

- Сергію Леонідовичу, яким чином до цієї теми - формування Націо­нального кадастру - причетна комерційна структура, тим більше що в ній працює близька вам людина?

- У розробці Національного кадастру парникових газів справді бере участь ТОВ «Фонд цільових екологічних зелених інвестицій». Свого часу я був його генеральним директором, коли після ще однієї зміни влади фахівці міжнародного рівня залишилися без діла. Тоді ми й зібрали їх у фонді, щоб продовжити розпочаті наукові праці з проблем зміни клімату та зберегти зібрану по крихтах команду професіоналів. Потім 2010-го мене знову призначили головою Нацагентства екологічних інвестицій. Але у фонді залишилися працювати фахівці, яких ми не можемо не залучати, бо мало хто так розуміється на нюансах процедур Кіотського протоколу. В Україні всього п’ять експертів, у яких є потрібні сертифікати ООН. І четверо з них працюють у фонді.

- Чому не в Нацагентстві екологічних інвестицій?

- Зарплата в Нацагентстві у фахівців їхнього рівня - 2 тис. грн. А статус держслужбовців не дозволить їм виконувати експертні роботи в ООН, що приносить незрівнянно більший дохід і не створює конфлікту інтересів.

- То як усе ж таки ТОВ «Фонд цільових екологічних зелених інвестицій» стало підрядником власне держзамовлення?

- Фактично фонд було найнято на цю роботу як субпід­рядну організацію інститутом - УкрНДГМІ. При цьому не Національне агентство екологічних інвестицій є замовником робіт в УкрНДГМІ, а Мінекології. А довгостроковий договір між міністерством і інститутом було укладено 2008 року на п’ять років, коли я не був головою агентства, а при владі перебувала зовсім інша команда. Просто за будь-якої влади потрібні професіонали, які знають, як виконати роботу в жорсткий термін, і можуть це зробити.

- У скільки обійшлося бюджету країни складання першого Національного кадастру за 19 років? І скільки з цієї суми одержав «Фонд цільових екологічних зелених інвестицій»?

- Усього за складання Національного кадастру за 1990-2008 роки виконавцям заплатили 350 тис. грн. Половину з них одержав фонд. Але якщо ви подивитеся, який це масштабний труд, то зрозумієте, що це мізерна плата за таку роботу. В Росії, наприклад, складанням кадастру займаються десятки науково-дослідних інститутів. І оплата їхньої праці незрівнянно більша.

Коли й чому виникла проблема кадастру парникових газів України

Отже, Український науково-дослідний гідрометеорологічний інститут і ТОВ «Фонд цільових екологічних зелених інвестицій» склали Національний кадастр парникових газів України за 1990-2008 роки, і Нацагентство екоінвестицій і Мінприроди подали його згідно з термінами до секретаріату РКЗК ООН. Зробили це ще 12 квітня 2010 року на виконання зобов’язань України згідно зі ст. 4 і 12 РКЗК ООН і ст. 7 Кіотського протоколу до конвенції.

Після розгляду цього документа експертно-рецензійною групою секретаріату РКЗК ООН Україна одержала попередні висновки, які свідчать про необхідність терміново доопрацювати кадастр.

- Сергію Леонідовичу, виходить, що виконавці якісно не попрацювали над складанням кадастру? При тому, що ви наполягаєте на їхньому професіоналізмі.

- Звертаю вашу увагу на те, що такі висновки експертно-рецензійної групи були прогнозованими.

- Як вас розуміти?

- Так і розуміти. Більш того, про таку неприємну, м’яко кажучи, перспективу кадастру Нацагентство екоінвестицій, УкрНДГМІ і фонд протягом 2008-2009 років постійно повідомляли і Мінприроди, і Кабінет міністрів. Ми мало не на сполох били, інформуючи, що підготовці кадастру не приділяється належної уваги. Більш того, міністерство як замовник науково-дослідних робіт з підготовки Національного кадастру практично не фінансувало цих робіт. Відповідно, вчені не мали можливості та коштів повною мірою виконати всі потрібні розрахунки, розробити методики, одержати всю необхідну для складання кадастру інформацію. Ви тільки уявіть: треба було зібрати й привести до єдиного знаменника дані тисяч підприємств усіх форм власності, переконати приватний бізнес у необхідності розкрити дані, які вони вважають комерційною таємницею тощо. При цьому йшлося про 19-річний період!

- Національне агентство екологічних інвестицій брало участь у цьому?

- Безумовно. Але держбюд­жет країни не передбачав ані копійки на фінансування таких робіт. Тож залучити більше фахівців ми просто не мали можливості. Проте ми вели переписку із секретаріатом РКЗК ООН, у міру можливості надсилали уточнюючу інформацію. Але… Національний кадастр парникових газів України за 1990-2008 роки вже опубліковано. І відкликати його вже неможливо. Тепер можна тільки виконувати вимоги експертно-рецензійної групи секретаріату РКЗК ООН. А також урахувати помилки при розробці наступного кадастру за 1990-2009 роки. Що ми й спробували зробити. Цей документ уже готовий.

У чому Національний кадастр України не відповідає вимогам ООН

Переписка Нацеко­інвест­агентства з експертами і секретаріатом РКЗК ООН була інтенсивною і тривалою. Щось українській стороні вдалося пом’якшити у висновках експертів, але загроза застосування санкцій залишається. І, за великим рахунком, уникнути цього навряд чи вдасться.

У висновках експертів секретаріату РКЗК ООН зафіксовано, що Національна система оцінки викидів парникових газів України не повною мірою виконує свої функції, як це передбачено керівними принципами для національної системи (п. 1, ст. 5 Кіотського протоколу).

Основні, найбільш жорсткі зауваження експертів стосуються такого.

1. Відсутність в Україні паливно-енергетичного балансу.

2. Неповна звітність у лісовому господарстві, зокрема згідно п. 3 і 4 ст. 3 Кіотського протоколу.

3. Надання в неповному обсязі вихідної інформації, використаної при розрахунках викидів парникових газів.

І це тільки основні зауваження, а всього різної гостроти зауважень у міжнародних експертів до української сторони назбиралося понад сотню.

Однак основне зауваження стосується все-таки, як ми вже зазначали, якості функціонування Національної системи оцінки викидів. Кадастр же є фактично кінцевим результатом функціонування цієї системи, і зусилля Нацагентства екоінвестицій будуть спрямовані саме на оптимізацію та розвиток Національної системи оцінки викидів.

- Наскільки відомо DT.UA, ще 15 березня 2011 року Нацекоінвестагентство одержало проект звіту експертно-рецензійної групи з розгляду кадастру України за 1990-2008 роки. І вже тоді порушили проблему «позбавлення України статусу відповідності Кіотському протоколу». Чим це загрожує Україні? Чи справді втратою великих інвестицій або ж узагалі виключенням з Кіотського протоколу?

- Насамперед це удар по іміджу України на міжнародній арені. Однак я не став би говорити про, як ви висловилися, виключення України з Кіотського протоколу. До Кіотського протоколу можна тільки вступити, а вийти з нього практично неможливо. Історія не знає таких прецедентів! Інша річ, що у разі застосування до України санкцій ООН справді можуть бути на кілька місяців припинені дії так званих гнучких механізмів Кіотського протоколу в нашій країні. І це дійсно позначиться на надходженнях інвестицій в економіку. Але це не означає, що такі потенційні інвестиції буде однозначно втрачено, їх лише можуть відстрочити.

- Про які приблизно суми потенційно можливих «втрат» ідеться?

- Складно підрахувати точно. Але якщо врахувати, що за рік по таких механізмах в Україну може надійти близько 20-30 млн. євро, то можна сказати, що припинення їх дії, скажімо, на два-три місяці обме­жить надходження інвестицій на
3-4 млн. євро. Знову ж, повторю, це не означає, що такі суми національна економіка остаточно втратить. Вони надійдуть із затримкою в кілька місяців, після відновлення статусу відповідності України Кіотському протоколу.

- Що має зробити Україна, аби скоротити термін можливого застосування санкцій і надалі не допускати цього?

- Україна вже вдалася до реальних і дієвих кроків. Національне агентство екологічних інвестицій за участі інших державних органів, інститутів, професійних асоціацій і експертів доопрацювало Національний кадастр за 1990-2009 роки, останню редакцію якого було подано до секретаріату РКЗК ООН 8 червня цього року. У документі враховано переважну більшість зауважень до попереднього кадастру.

Надалі треба подбати про достатнє фінансування науково-дослідних робіт, спрямованих на методичне й інформаційне забезпечення процесу підготовки кадастру.