НеРегіональна політика

На останньому засіданні Ради регіонів Віктор Янукович укотре наголосив, що регіональна політика буде однією з пріоритетних для влади. Але вже наступного дня той самий президент підписав указ, згідно з яким Міністерство з питань регіональної політики, будівництва та ЖКГ позбулося як назви, так і функцій, що стосуються регіональної політики. Таким чином перетворившись, по суті, в колишній Держкомбуд.

Насправді випадковостей немає. Все відповідає традиціям радянського державотворення, коли реальні дії влади неодмінно прикривалися гучним інформаційним відволікаючим супроводом. Можна це розглядати як перемогу Мінекономіки в банальній міжусобиці за контроль над фінансовими потоками субвенцій до місцевих бюджетів. Але положення про це міністерство ще не затверджене, і ніхто не дасть гарантій, що регіональний напрям йому таки доручать.

Одне зрозуміло - комплексної роботи над формуванням методології врахування просторового виміру державної політики найближчими роками не буде, - ця матерія занадто складна для політиків, котрі звикли до простих і відпрацьованих технологій. Особливо актуальних, коли країна втягується в активну стадію передвиборної риторики.

Слово «децентралізація» високопосадовцями стало вживатися частіше. Схоже, вони зметикували, що цей неоковирний термін тішить вухо європейських спостерігачів. Хоча кожен вкладає в нього свій зміст. Європейці розуміють під «децентралізацією» передачу реальної влади, тобто повноважень у сфері суспільних відносин, які стосуються повсякденного життя громадян і чітко відмежовані від повноважень органів державної влади, - органам місцевого самоврядування. З власними виконавчими органами відповідних місцевих рад. З фінансами, обсяг яких регулюється рішеннями цих-таки органів самоврядування. З матеріальною базою, що формує поняття «комунальна власність». З правом місцевого нормотворення, яке чітко обмежене спеціальними законами. З визначеними й докладно виписаними процедурами контролю за органами самоврядування з боку представників державної влади. І, нарешті, із судовим захистом прав органів місцевого самоврядування.

Українська влада цей термін здебільшого застосовує, коли нав’язує органам самоврядування суто державні функції, котрі не цікаві державним чиновникам як соціально уразливі або такі, що не дають можливості осідлати грошові потоки. За контроль над вирішенням земельних питань перед великим «дерибаном» змагаються Мін’юст і Держкомзем, хоча це природна компетенція місцевого самоврядування. А ось суто державні функції, такі як ведення реєстру виборців чи виконання державних програм соціального захисту, спускаються органам місцевого самоврядування. І здебільшого без адекватної грошової компенсації. Головне - щоб за промахи державної політики відповідав міський голова. Сам факт почастішання декларувань намірів реформувати місцеве самоврядування насторожує. У традиціях радянського лукавства посилена увага до якоїсь зі сфер здебільшого закінчується для неї сумно.

Отож - стислий перелік «перемог» держави над самоврядуванням за останній рік. У хронологічній послідовності. Віднині регулювання тарифів на комунальні послуги здійснюватиметься в центрі. Що це нонсенс, починає вже визнавати й уряд. Адже тарифи на тепло, вивезення сміття чи утримання будинків, у принципі, не можуть бути однаковими, оскільки мають різні складові та різну собівартість. Логічно було б запровадити ефективну систему контролю за розрахунком та встановленням тарифів відповідно до єдиної методології (формули) розрахунку, але це занадто прозоро й клопітно, - місцеві депутати часто мають свій інтерес у цьому нібито планово збитковому бізнесі.

Проте заслугу за ліквідацію самоврядування в Києві не можна приписати виключно нинішній владі, - воно (самоврядування) було приречене одразу після прийняття закону, який наділяв Київського міського голову практично необмеженими й неконтрольованими повноваженнями. Звісно, цей костюм влади шився під Омельченка, який не сподівався, що його приміряє Черновецький. Передача ж реальної влади призначеному президентом голові КМДА (що вже зробила команда Януковича, розділивши повноваження мера і глави адміністрації) може виявитись ефективним засобом для нормалізації стану комунального господарства. Однак у далекосяжній перспективі створена система управління містом - нестійка. Якщо вже встановлювати пряме президентське управління, що фактично й запроваджено в Києві, - то чесніше було б взагалі ліквідувати інститут міського голови, який наразі не має жодних повноважень і вибори якого перетворяться на фарс.

Але найбільшим ударом по місцевому самоврядуванню стало прийняття Податкового кодексу. Ліквідовано ринковий збір, який у багатьох містах становив істотну частину власних доходів. Слабкі перспективи залишаються і для єдиного податку після обмежень у сфері його застосування. Можна було б очікувати, що бодай вилки ставок буде збільшено, однак законодавець побоявся це зробити. Проблеми місцевого самоврядування не є пріоритетними для уряду, аби перейматись інтелектуальними розробками у сфері місцевого оподаткування. Свідчення цього - гротескний податок на нерухомість, з-під застосування якого виводиться понад 95% нерухомості. Хоча певний приватний інтерес у запровадженні цього податку прозирає, - реєстр нерухомості, на створення якого Мін’юст просить кругленьку суму, як очікується, буде передано на адміністрування кіпрському офшору, що справно стягуватиме роялті. Як це тепер спостерігається з реєстром майнових обтяжень.

Черговим свідченням подальшої централізації фінансів стала ліквідація транспортного податку під приводом заміни його акцизом на паливо. Адже збір із власників транспортних засобів ішов до місцевих бюджетів, а акциз - до державного. Уряд обіцяв виділити субвенцію, яка б компенсувала втрати, і виділив - 712 млн. грн. замість 1,5 млрд. втрат від ліквідації транспортного збору. І по ці кошти треба йти з протягнутою рукою до центру. Декому вдається. Наприклад, Сімферополь вициганив понад 300 млн. грн. на ремонт вулиць. Звісно, Крим - благодатне місце для відпочинку і збирання електорального врожаю, але навіщо владі так відверто демонструвати корупційні схильності.

Великі надії покладалися на надання права органам місцевого самоврядування регулювати ставки з податку на землю. Це розв’язало б низку проблем. І не тільки фінансових, - адже сміхотворно низькі ставки спонукають місцеву владу практично встановити мораторій на продаж землі, яка має комерційну цінність. Значно вигідніше здавати її в оренду. Про це свідчить і статистика. Якщо 2004 року третину надходжень у структурі плати за землю становила орендна плата, а решта - був податок на землю, - то 2009-го показники інверсно помінялися. Регулятивний ефект від змін ставок податку на землю теж багато важить, - прив’язка бази до ринкової вартості землі спонукає місцеву владу здійснювати заходи з підвищення її споживчої вартості - це зонінг, грамотне архітектурне планування, детальна розробка правил забудови тощо. І, нарешті, право місцевої ради регулювати ставки податку на землю дозволило б нарешті виробляти місцеву політику партій. Адже зараз різниці між партіями на місцевому рівні непомітно. Хіба в гуманітарних питаннях: наприклад - застосовувати державну мову в роботі владних структур чи ігнорувати Конституцію, як це роблять в Одесі.

У боротьбі з місцевим самоврядуванням використовуються й періодичні «розвідки боєм» уразливості його оборонних позицій. То випливе законопроект про передачу права розпоряджатися всіма землями державним адміністраціям. Таке собі попередження місцевим депутатам - поспішайте, хлопці, з «прихватизацією» земельки, бо скоро ця можливість буде втрачена, а ми вас просіємо на лояльність через прокурорське сито. До речі, пробний камінь уже запущено. У Криму право розпоряджатися землями за межами населених пунктів передано від райрад до Ради міністрів АРК: після зняття мораторію на продаж землі її перерозподіл повинен бути під недремним «донецьким оком», - до райрад у такому випадку довіри немає.

Чутки про скасування перевиборів міського голови у разі висловлення радою недовіри попередньому та передачу його повноважень секретареві ради знаходять своє підтвердження в реальних діях: після оголошення вотуму недовіри міському голові міста Чернівці Верховна Рада України відмовилася голосувати за проведення дострокових виборів голови та ради. Обов’язки міського голови виконуватиме секретар ради. Перевірять реакцію громади Чернівців - а там і всю країну поставлять у неконституційну позу. Київ, у якому загострилося протистояння між командою Попова та Черновецького, може виявитися першим у черзі.

А загрозу практично ліквідації системи планування в забудові поселень через прийняття суто лобістського Закону «Про містобудування» відвело лише вето президента. Хоча і введений у дію варіант закону паралізує діяльність місцевого самоврядування, оскільки не супроводжується перехідним періодом його запровадження та фінансовою підтримкою формування планувальної документації. Слабкість місцевого самоврядування, паралізованого тотальною «партизацією», відчуває не тільки уряд, а й інші державні інституції, що прагнуть «застовпити нічийну територію». Наприклад, Рахункова палата, яка зазнала фіаско в боротьбі за право контролю дохідної частини Державного бюджету, тепер посилено прагне контролювати місцеві бюджети, з усіма дивідендами, які з цього випливають, - штатами, матеріальним благами, посиленням статусності в ієрархії влади.

Взагалі, специфічне історичне середовище формування нинішньої владної політичної еліти дає мало підстав очікувати проведення справжньої реформи територіальної організації влади. Норми організації суспільства нею розглядаються через призму забезпечення власних приватних інтересів. Конструкції балансів та противаг - сприймаються як щось непотрібне, коли не загрозливе, для її (еліти) існування. Самоврядування у цьому плані взагалі сприймається як непорозуміння, котре тільки заважає концентрації влади. Адже децентралізація влади передбачає втрату монополії на владу з боку держави. Тобто владою доведеться ділитись. А це чуже самій природі нинішніх можновладців. У політичній сфері курс узято на однопартійність. Система управління копіює схему часів КПРС як у центрі, так і на місцях.

Однак остаточну ліквідацію місцевого самоврядування поки що відкладено. Центральній владі необхідні цапи відбувайли, на яких можна було б повісити відповідальність за непопулярні, точніше - непрофесійні дії центральної влади. Наприклад, здійснення оптимізації мережі соціальних закладів. Головне - затягнути бюджетну петлю на шиї місцевої влади, і вона сама прийме рішення про закриття шкіл, тонко вловивши при цьому космополітичні тенденції керівництва Міносвіти.

Нинішній владі, - зрештою, як і більшості її попередників, - катастрофічно бракує професіоналів для проведення реформ. Звісно, їх мало в усіх країнах. Однак не в радянських традиціях доручати керівництво процесом будь-яких перетворень - чи то в економіці, чи в соціальній сфері, чи в управлінні - «чужакам», а «свої», зав’язані на тотальній поруці, на самопожертви генетично не спроможні. Може, хтось думає, що в партійних надрах викохали професійних реформаторів, і тепер вони ось-ось видадуть результати, самі залишаючись у тіні, щоб, бува, хто з недругів не заподіяв лихого дорогоцінним самородкам. Змушений розчарувати - у публічній сфері неможливо відшліфувати ідею, не виносячи її на загал для обговорення. Податковий кодекс - яскравий приклад примітивізму та низького рівня кваліфікації його розробників. Норми законопроектів, які б реально діяли, необхідно відгранювати у відкритих дискусіях, поступово розширюючи коло прибічників та ідентифікуючи реальні інтереси супротивників.

Влада втратила час, необхідний для підготовки реформ. Тому вони будуть замінені на їх імітацію. Симптоми цього вже з’являються. Адміністративна реформа зводиться до перетруски апарату. Створення системи управління регіональним розвитком за європейським зразком, як декларував президент, насправді перетворюється на «удосконалення управління». Реформування місцевого самоврядування теж рекламується, однак без конкретних обрисів.
У бюджетній сфері довгострокове бюджетування підмінюють плануванням, обіцяючи до 2013 року нарешті розробити його методику, яку, було б бажання, можна написати за тиждень, переклавши відповідні документи з англійської, французької чи польської мов.

Єдине, про що боїться навіть згадувати влада, - проведення територіальної реформи. І не тільки через «синдром Безсмертного». Тут імітація не спрацює, - будь-які теоретичні розробки повинні лягати на конкретну територію з конкретними картографічними матеріалами, пакетом нормативних актів та управлінських рішень. А це суперечить природі українського чиновника, якому до вподоби процес, а не вимірюваний, чітко ідентифікований відчутний результат, що однозначно демонструє рівень його фаховості. Тим часом недосконалість просторової організації влади особливо яскраво проявилась уже під час спроби поширити так звану адміністративну реформу на територіальний рівень. Механістичне зменшення апарату, чого вимагає адміністрація президента, може обернутися повним колапсом влади на районному рівні, особливо в малих районах, - адже спроба об’єднати виконання певних функцій в одному підрозділі зіштовхується з браком працівників відповідної кваліфікації, готових працювати за мізерну зарплату. Та й розробки обрисів госпітальних округів як основи організації реформованої системи охорони здоров’я, знову ж таки, потребують укрупнення районів і включення до них міст обласного значення. І про шкільні округи без створення громад як базового рівня самоврядування теж говорити всерйоз не варто. Однак, з огляду на політичний календар, в адміністрації президента вирішили відкласти проведення територіальної реформи до 2015 року, а далі - як у притчі про осла, якого обіцяли навчити говорити за десять років.

Досвід показує, що реальні реформи влада найчастіше змушена проводити тільки під тиском зовнішніх чинників. Однак щодо реформи організації влади на території - тут перспектива слабка. На внутрішні впливи зараз можна не зважати: опозиція деморалізована, адмінресурс вишколений і загартований у виборних каральних операціях. Надія на асоціації місцевого самоврядування після суцільної партизації місцевих рад та міських голів органів самоврядування - ефемерна. МВФ - єдиний реальний чинник, на який поки що зважає уряд, - мало цікавить внутрішня організація адміністративної системи в Україні. Рада Європи вже понад півтора десятиліття констатує невідповідність стану самоврядування в Україні Європейській хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала, як і більшість міжнародних документів, похапцем і на основі неадекватного перекладу. Європейський Союз Україну розглядає лише як ринок збуту. Російське керівництво взагалі не зацікавлене у впровадженні в Україні європейської системи самоврядування та управління територіями, оскільки це загрожує вивести її з фарватеру російської політики. Та й вітчизняні засвічені політики мало переймаються питаннями, які не обіцяють швидкого електорального успіху.

Тому єдине, що залишається, - пропагувати ідеологію місцевого самоврядування силами неурядових організацій, без огляду на політичну перспективу та без амбіцій бути визнаним. Сповідуючи девіз, який століття тому надихав Лесю Українку, - Contra Spem Spero.