Региональная политика 3D

Формат 3D приобрел в последнее время невероятную популярность. На экранах появляется все большее количество кинофильмов в трехмерном измерении, для особо рьяных любителей появились и 3D телевизоры. Что это - просто мода или отказ от плоского видения мира, желание расширить возможности восприятия окружающей действительности? Кто знает.

Но вернемся из виртуальной действительности на грешную землю. Не ошибусь, если скажу, что одной из ключевых проблем государства Украина являются экономические, социальные и культурные различия между ее регионами. Эти различия и вызванные ими противоречия пока что не удалось сгладить ни одной политической силе, ни одному политическому лидеру. Вместо того чтобы использовать региональную мозаику для получения яркой и незабываемой картины, ее пытаются превратить в монохромное изображение. Как бы то ни было, но идея «сшивания» страны остается по-прежнему актуальной.

Президент Украины в выступлении на заседании Совета регионов предложил к перечню реформаторских приоритетов на 2011 год отнести реформу модели управления региональным развитием. Предложение более чем актуальное. Увы, к региональной политике в Украине относятся настороженно. Вроде бы все «за», но это «за» как-то неуверенно и непостоянно. Не в последнюю очередь это связано с тем, что государственная региональная политика, как правило, рассматривалась в одной, а в лучшем случае - в двух координатах. «Регионализм» как явление и «региональная политика» как инструментарий решения существующих проблем требуют более широкого взгляда.

Для того чтобы представить себе региональную политику в трехмерном измерении, вовсе нет необходимости надевать специальные очки. Региональная политика 3D - это просто определенный взгляд
на предмет и все представленные измерения - горизонталь, глубина и вертикаль - носят условный характер.

Измерение первое: горизонталь

20 января, незадолго до того как президент Украины на заседании Совета регионов заявил о необходимости новой региональной политики, Европарламент принял резолюцию «Стратегия ЕС для Черноморского региона». Документ во многом долгожданный. После не совсем внятных «Черноморской синергии» и «Восточного партнерства» Украина как государство, обладающее 19 из 40 черноморских портов и имеющая самую длинную прибрежную линию, к тому же заявляющее о своем стремлении стать членом Евросоюза, могла рассчитывать на то, что ЕС уделит и ей толику внимания. К сожалению, детальное знакомство с документом оставляет чувство разочарования. В
своей резолюции Европарламент признал Черное море «частично внутренним» и «преимущественно европейским». Однако это «преимущественно» вовсе не касается Украины, которая удостоилась только упоминания в перечне черноморских стран - соседей ЕС наряду с Азербайджаном, Арменией, Грузией и Молдовой. В этом же перечне Турция упоминается как страна-кандидат, а Россия - как стратегический партнер Евросоюза.

Украины же касается только ряд пунктов резолюции (хотя непосредственно наше государство там не упомянуто). Так, депутаты высказали «особую озабоченность» пролонгацией соглашения о пребывании российского Черноморского флота в Крыму и «его возможном влиянии на стабильность в регионе». Единственным утешением для Украины может быть то, что Европарламент поддержал дальнейшее развитие инициатив в рамках программ TRACECA и INOGATE и призвал Евросоюз к дальнейшему укреплению своей поддержки инфраструктурных проектов в регионе «непосредственно и через координацию с другими участниками и инвесторами». Именно к этим «другим» принадлежит наша страна, являющаяся участником и партнером обеих программ.

Что касается политики ЕС в сфере транспорта и энергоснабжения, то тут очевидно заметны преимущества, которые отдаются государствам, благодаря которым Черное море стало «частично внутренним» и «преимущественно европейским», то есть Болгарии и Румынии. Так, в пункте 39, где говорится о необходимости диверсификации источников и маршрутов энергоснабжения, подчеркнуто «значение транспортировки сжиженного природного газа (СПГ) в Европу в виде проекта AGRI и развития терминалов СПГ в портах Черного моря, а также панъевропейского нефтепровода Констанца-Триест».

Как известно, в рамках проекта AGRI (Azerbaijan-Georgia-Romania Interconnector) предполагается транспортировка азербайджанского газа на черноморское побережье, сжижение его тут на специальном терминале и транспортировка морем в Румынию, где он будет переводиться в состояние природного газа и направляться на удовлетворение потребностей Румынии и других европейских стран. В рамках этого проекта будут созданы терминалы в портах Констанца (Румыния) и Кулеви (Грузия). Несмотря на тяжелую экономическую ситуацию, Румыния имеет амбициозные планы по объединению газотранспортных систем Молдовы, Болгарии, Сербии и Венгрии. В середине октября 2010 года состоялось открытие румынско-венгерского газопровода Арад-Сегед, который должен стать частью проекта Nabucco. Участником последнего также является румынская компания Transgaz. Если допустить, что Россия весьма настойчиво старается вовлечь Румынию в проект «Южный поток», как известно, нацеленный на транспортировку российского газа в Европу в обход Украины, то Бухарест имеет все шансы стать ключевым игроком на нефтяном и газовом полях Европы.

А что же Украина? У нас есть нефтепровод Одесса-Броды, который пусть через десять лет, но все же начал транспортировку каспийской нефти в аверсном режиме. Есть и национальный проект строительства на Черном море терминала по приему сжиженного газа. Но учитываются ли эти проекты в энергетической стратегии Европы?

Обращают на себя внимание еще два пункта резолюции, той или иной стороной затрагивающие Украину. В п. 19 Европарламент приветствует разработку Стратегии ЕС для Дунайского региона, а также особо отмечает «необходимость расширить Стратегию ЕС для Дунайского региона по направлению к Черноморскому региону; подчеркивает, что поддерживающее развитие Дунайского региона повысит в дальнейшем геостратегическое значение Черноморского региона; поэтому, признавая отличающуюся природу регионов и различные географические фокусы двух стратегий, считает, что они «должны дополнять и взаимно усиливать друг друга». А
п. 45 определяет, что «для целей международной торговли и транспортировки углеводородов в регионе необходимо развивать черноморские и морские дунайские порты ЕС, в том числе нефтяные и газовые терминалы и инфраструктуру интермодальных перевозок; считает необходимым модернизировать инфраструктуру в Черноморском регионе и установить связи с европейскими транспортными коридорами».

Транспортные коридоры важны для Украины, но не стоит забывать, что черноморские и дунайские порты Европейского Союза - это прежде всего румынские Констанца, Тулчя, Галац и Браила, болгарские Варна и Бургас, то есть конкуренты украинских Одессы, Южного, Ильичевска, Рени, Измаила и других.

Иными словами, в стратегии ЕС в Черноморском регионе практически не нашлось места для Украины. И это при том, что мы имеем нефтепровод Одесса-Броды и также намерены строить терминал по приему сжиженного газа.

Не стоит, наверное, долго объяснять, почему это произошло. На фоне разговоров о «региональном лидерстве» в Причерноморье, играх в ГУАМ и Сообщество демократического выбора наша политическая верхушка так и не смогла выработать более-менее ясную стратегию в отношении как Дуная, так и Черноморского региона. Речь идет не о стратегии как о документе. Слава Богу, документов за последние годы издано более чем достаточно.

Гораздо важнее практические действия. Вспомним, сколько было заявлено крупных проектов - и энергетический мост в рамках ГУАМ, и радиальная дорога вокруг Черного моря в рамках ОЧЭС, и строительство автотрассы Одесса-Рени. Но ведь ничего из заявленного не было реализовано.

В который раз утверждаешься в очевидной вещи: региональная политика имеет не только внутреннее, но и внешнее, образно говоря, «горизонтальное» измерение. Межрегиональное сотрудничество не только дополняет межгосударственные отношения, но и стимулирует их.

В современных условиях выигрывает тот, кто проявляет инициативу. К примеру, в последнее время руководство страны уделяет особое внимание украинско-румынским отношениям. В адрес Румынии высказано немало острой критики, зачастую вполне обоснованной. Но есть один очевидный факт: несмотря на кризис (Румыния, как известно, занимает первое место по заимствованию средств МВФ, на втором месте - Украина), Бухарест имеет четкую стратегию действий как в Черноморском, так и в Дунайском регионе.

Характерный пример - Дунайская стратегия Евросоюза. На саммите дунайских стран в ноябре прошлого года, который, кстати, проходил в Бухаресте, Украину представлял руководитель Министерства регионального развития и строительства, которое, как известно, ликвидируется. В то же время большинство дунайских стран представляли президенты и премьеры, как, например, Молдову, у которой всего несколько сот метров дунайского побережья, да и то подаренного Украиной. Неужели тема Дуная для нашей страны менее значима, чем для маленькой Молдовы?

Отношение Украины к Дунайской стратегии ЕС напоминает попытку вскочить в уходящий поезд. В итоге, по оценкам экспертов, подготовленные Украиной предложения к Дунайской стратегии носят фрагментарный характер, а многие проекты, которые наша страна хочет реализовать, имеют локальный характер. К тому же Украина не выразила желания координировать какое-либо направление. Например, за улучшение мобильности и сообщений между разными видами транспорта будут отвечать Австрия и Румыния (внутренний водный транспорт), Словения и Сербия (железнодорожный, дорожный воздушный транспорт), за развитие культуры и туризма, межчеловеческих контактов - Болгария и Румыния. И так далее.

Хочется только добавить, что практически каждая из стран Дуная старается максимально использовать техническую помощь, которая выделяется Евросоюзом под те или иные программы для развития собственных территорий, в то время как столь необходимые гранты и кредиты проходят мимо Украины.

А ведь наряду с Дунайской стратегией на границах Украины реализуются и другие крупные региональные проекты. На Западе - Операционная программа развития Восточной Польши, целью которой является развитие пяти восточных воеводств, на Востоке - подготовка к зимней Олимпиаде в Сочи, давшая стимул к развитию южных регионов России.

Отечественная законодательная база создает условия для развития трансграничного сотрудничества, однако сегодня требуется ее качественное обновление, нацеленное не только на расширение полномочий местных органов власти в сфере сотрудничества с регионами других государств, но и на совершенствование механизма привлечения зарубежной технической помощи. Очевидно, что правительство должно быть заинтересовано в разработке и принятии закона «О международной технической помощи», который бы регулировал эти вопросы.

Измерение второе: глубина

Мировой финансово-экономический кризис показал, насколько тонкой может быть грань, отделяющая промышленно развитые регионы-доноры от слаборазвитых, полуаграрных регионов-реципиентов. Вызванное кризисом снижение спроса на металлы поставило целые города и регионы в разряд депрессивных. Но это не значит, что кризис «выровнял» всех. Напротив, он существенно расширил существовавшие диспропорции в развитии территорий.

Источники, питавшие рост большинства ведущих экономик мира до кризиса, исчерпаны, и необходимо заняться поиском новых. Сформировавшаяся в Украине модель развития, основанная на производстве и экспорте продукции с низкой добавленной стоимостью, исчерпывает, если уже не исчерпала, себя.

В то же время существенно уменьшились возможности государства решать проблемы регионального развития с применением традиционных методов предоставления субвенций и трансфертов из государственного бюджета.

Украина (во многом не по своей воле, а под внешним давлением) вступила в полосу неолиберальных (и одновременно непопулярных) по своей сути реформ, главной целью которых является как раз сокращение бюджетных расходов. Соответственно снижается и значение экономической деятельности государства в качестве инструмента региональной политики.

Очевидно, что в обозримой перспективе государству придется использовать другие, так называемые мягкие формы стимулирования развития регионов. Это означает, что в новой региональной политике принцип равенства, применявшийся до сих пор, должен будет уступить место принципу конкуренции.

В свою очередь новая региональная политика должна строиться на трех принципах.

Первый - надежная законодательная база. Закон «О стимулировании развития регионов» не работал и, скорее всего, не будет работать: он был мертвым еще до рождения, а теперь и вовсе не соответствует ни внутреннему положению страны, ни основным тенденциям мирового развития. Поэтому нужен новый базовый закон об основах государственной региональной политики, в котором были бы четко определены понятия, сроки, концептуальные направления.

Второй - долгосрочность. От региональной политики не стоит ждать сиюминутного решения проблем, она должна быть рассчитана на длительный (10-15 лет), по крайней мере, средний (5-7 лет) срок. Соответственно и основной задачей должно стать преодоление структурных проблем.

Третий принцип - «удочка вместо рыбы». Не просто создание рабочих мест, а налаживание надежных и привлекательных возможностей получения работы, не просто вкладывание денег в строительство дорог, но и создание логистических центров, обеспечивающих перевозки и т.д. Региональная политика не только сама должна быть ориентирована на использование рыночных механизмов, но и стимулировать развитие рыночных отношений.

Прежде всего государству необходимо сказать правду о том, что на ближайшее время центр не будет иметь ресурсов для обеспечения высокого уровня качества жизни человека независимо от места, о том, что ряд регионов будет поставлен в условия фактического самовыживания и уровень благополучия в них будет зависеть от качества работы местных властей, их способности привлечь инвестиции и создать новые рабочие места.

Государство же будет сориентировано на формирование качественно новых «точек роста», то есть перераспределение ресурсов в пользу создания механизмов саморазвития на наиболее перспективных территориях. Этот процесс, особенно в сфере наукоемких производств, напрямую зависит от целого ряда параметров - территориальной близости к научным и образовательным учреждениям, наличия развитой производственной, социальной и информационной инфраструктуры.

Стоит напомнить, что само понятие «точка роста» принадлежит французскому экономисту Франсуа Перру, который дал ему очень простое определение - «это объект, обладающий способностью вызвать рост другого объекта». В случае с регионами - формирование своеобразных территориальных лидеров, своего рода регионов-локомотивов, развитие которых должно способствовать выходу из кризиса других территорий и регионов.

В экономическом отношении регион однороднее страны в целом. Соответственно и стратегию «выживания», как и стратегию развития, проще выработать именно на региональном уровне. Было бы желание.

В качестве примера могу привести и собственный опыт работы. В 2002 году в Одесской области была разработана программа «Региональная инициатива», которая состояла всего из 20 пунктов. Она содержала ряд конкретных региональных проектов (например, строительство канала Дунай-Черное море, автотрассы Одесса-Рени, развитие инфраструктуры острова Змеиный, реконструкция железнодорожных путей, газификации населенных пунктов, строительство новых генерирующих мощностей на юге области). По сути дела, это была первая попытка ввести проектный подход к развитию региона, определения среднесрочной стратегии развития, концентрации ресурсов для решения конкретных задач, формирования определенного алгоритма взаимодействия с центральными министерствами и ведомствами. Надо сказать, что стратегия эта сработала. Предложенные проекты были включены в Комплексную программу развития Украинского Придунавья 2004-2010, в планы министерств, в частности Минтранссвязи, и практически все они были в той или иной мере реализованы. Произошла конвертация региональных проектов в национальные.

Уверен, что практически в каждом украинском регионе сегодня есть такие проекты, которые могут перейти в статус национальных и дать толчок развитию других отраслей.

Для этого уже существуют определенные предпосылки. Утверждены национальные проекты, половина из них имеет ярко выраженную региональную привязку. И хотя в данном случае мы имеем дело с инициативой «сверху», сам по себе подход обнадеживает.

Кроме того, согласно последней информации, Совет регионов инициирует создание Государственного фонда регионального развития, о необходимости которого говорилось уже не один год.

Фонды и агентства регионального развития, которые, кстати, не являются правительственными организациями, успешно работают в восточноевропейских странах. При этом средства выделяются на конкурсной основе. Таким образом, есть возможность стимулирования инициатив «снизу». Как раз с помощью фонда регионального развития появляется возможность реализации инфраструктурных проектов (развитие автодорог, строительство объектов коммунальной сферы, поддержка информационных сетей, развитие прикладных научных исследований).

Измерение третье: вертикаль

Здесь мы подходим, пожалуй, к наиболее важному моменту. Реализация и «старой», и «новой» региональной политики возможна при одном условии -эффективной организации исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровнях управления, а также сильном и эффективном местном самоуправлении.

За прошлый год в Украине сменилась конструкция власти. Звеньями этого процесса стали отмена результатов политической реформы 2004 года, местные выборы 31 октября и начало административной реформы. Исполнительная власть стала стабильнее и сильнее. Казалось бы, после этого можно поделиться властью и с местным самоуправлением.

В то же время кампания по выборам депутатов местных советов, как и сами выборы, показали, что местное самоуправление вместо расширения полномочий стараются встроить в вертикаль власти. Некоторые главы облгосадминистраций даже с гордостью отрапортовали об успехах на данном поприще.

В итоге Украина остается сверхцентрализованным бюрократическим государством, где основная инициатива в принятии решений остается за центром. Это подтверждается и бюджетной политикой. На протяжении последних лет в Украине принимается государственный бюджет, в котором практически не учитываются интересы регионов и территориальных громад, зато четко прослеживаются интересы финансово-промышленных групп и связанного с ними столичного чиновничества.

Казалось бы, в прошлом году Украина провела две масштабные реформы - налоговую и бюджетную, которые, по идее, должны были бы повысить финансовую независимость региональной власти и местного самоуправления. Но на самом деле сегодня многие области так и не могут сформировать бюджет развития.

Свою роль могла бы сыграть административная реформа. Но пока мы видим только верхушку айсберга. Конечно, есть рациональное зерно в предложенной структуре: министерства - службы - агентства - инспекции. Очевидно также, что необходимо сокращать и раздутый чиновничий аппарат.

Но возникает вопрос: а что дальше? Административную реформу пытались проводить и предшественники нынешнего президента. При Леониде Кучме даже была подготовлена Концепция административной реформы, которой, кстати, предусматривалось «формирование современной системы местного самоуправления» и «внедрение рационального административно-территориального устройства». Однако дальше полумер вроде введения должности госсекретарей при министрах дело не пошло. Столь же безуспешно Виктор Ющенко и Роман Безсмертный пытались провести административно-территориальную реформу. И здесь также не пошло дальше концепции, впрочем, очень сырой.

В нынешнем случае нет концепции как документа, но зато есть действия, что вызывает соответствующие вопросы о конечной цели реформы.

На мой взгляд, ориентиром административной реформы должно стать не только повышение эффективности государственного механизма как такового, но и изменение сути его работы, по крайней мере, в сфере регионального управления. Одной из главных задач как региональной исполнительной власти, так и местного самоуправления, наряду с обеспечением социальной справедливости и повышением качества предоставляемых населению публичных услуг, должно стать создание благоприятного инвестиционного и делового климата в регионах, районах и областях. В общих чертах это означает уменьшение проверяющих, контролирующих, разрешающих и прочих функций чиновников и усиление функций созидающих. И, как следствие, если не преодоление коррупции, то, по крайней мере, сокращение ее уровня. Ведь главной проблемой нашей страны было и остается то, что государства слишком много там, где его не должно быть, и мало там, где оно должно присутствовать.

Простое сокращение чиновничьего аппарата может привести к противоположному эффекту. Не только повысится нагрузка на одного чиновника, но и увеличатся коррупционные тарифы.

В 2010 году Украина в рейтинге экономических свобод опустилась на две позиции (со 162-й на 164-ю) и оказалась в группе несвободных стран. Однако процесс этот начался не в прошлом году, а гораздо раньше. За шесть лет Украина опустилась на 65 позиций. Не в последнюю очередь благодаря административному вмешательству в экономику, сложным условиям получения кредитов, угрозой рейдерства и, что самое главное, высокому уровню коррупции. По признанию самих иностранных бизнесменов, желавших инвестировать в украинскую экономику, их отпугивают не только высокие «откаты», но и отсутствие гарантии возврата вложенных средств.

Недоверие к власти, как к центральной, так и региональной, отпугивает инвесторов. Для их привлечения, как оказалось, недостаточно политической стабильности. Необходима качественно новая партнерская модель взаимодействия между властью и бизнесом, в частности, участие представителей бизнеса в разработке стратегии развития инвестиционного потенциала региона. К сожалению, пока что власть относится к бизнесу как к дойной корове, а бизнес видит во власти только доступ к бюджетным ресурсам, на которых можно делать прибыль.