Государственная стратегия регионального развития: бюрократический документ, или Путь к консолидации страны?

Политические события последних месяцев и реакция на них со стороны граждан, пожалуй, ярче всего характеризуют уровень политической культуры украинского общества. Чем сильнее
накал страстей наверху, чем острее в своих высказываниях по отношению друг к другу политики, тем очевиднее наступающая апатия и безразличие к происходящему со стороны рядовых граждан. Желающих ответить на вопрос «кто виноват?», увы, по-прежнему гораздо больше, чем желающих ответить на вопрос «что делать?».

В последнее время экспертное сообщество все чаще бьет тревогу. Будущее Украины, и без того достаточно туманное, в условиях борьбы всех против всех грозит вообще погрузиться во мглу. Национальная идея, о которой говорят уже 15 лет, остается самым устойчивым политическим мифом страны. Безусловно, есть и объективные обстоятельства, препятствующие ее формированию. Но не менее важен и субъективный фактор, а именно способность и стремление политической элиты сформулировать основы стратегии развития страны. Ведь национальная идея — это своеобразная философская база, на которой эта стратегия должна строиться.

В газете «Зеркало недели» (№43 от 11 ноября) была опубликована статья председателя комитета Верховной Рады Украины по вопросам национальной безопасности и обороны Анатолия Кинаха «Стратегия консолидации страны», посвященная вопросам разработки стратегии национальной безопасности Украины. Во многом согласен с ее автором и прежде всего в том, что стратегия не должна быть еще одним «громким» документом.

Этот тезис выглядит весьма актуальным и в региональном контексте. Мне уже не раз доводилось писать о том, что стратегия развития страны невозможна без учета регионального фактора, а значит, и без эффективной государственной региональной политики.

Большинство стран Европы пришли к пониманию необходимости региональной политики как одной из основ национальной стратегии и нашли свой алгоритм решения региональных проблем. Мы же пока делаем первые шаги в этом направлении, и, к сожалению, не очень удачные.

В сентябре 2005 года был принят Закон «О стимулировании развития регионов». Его принятие прошло практически незамеченным, очевидно потому, что страна в тот момент была поглощена разразившимся политическим кризисом. Тем не менее это первый законодательный акт, который предполагает системный подход к решению региональных проблем.

На мой взгляд, в нем не учтен ни значительный опыт «старой Европы», ни свежий и актуальный опыт «новой Европы».

Механизм, заложенный в законе, вроде бы достаточно прост и понятен. Кабинет министров разрабатывает государственную стратегию регионального развития, местные власти — региональные стратегии развития. Согласование деятельности центральных и местных органов власти в сфере стимулирования развития регионов и реализации стратегий осуществляется на основании соглашений, которые подписываются между правительством и местными советами.

Однако даже поверхностный анализ закона показывает и его недостатки. Основным источником стимулирования развития регионов остаются средства государственного и частично местных бюджетов, но при этом не определен гарантированный процент средств, выделяемых на эти цели. Кроме того, как известно, существуют определенные проблемы с поступлением средств из госбюджета, которые могут свести на нет вопросы финансирования (например, позднее поступление средств, что усложняет, а порой и делает невозможным их освоение и т.д.). Основными исполнителями стратегий остаются органы власти, в то время как в европейских странах развит институт агентств регионального развития.

Неоднозначны и критерии оценки депрессивности территорий. Фактически берутся лишь три социально-экономических показателя: уровень безработицы, уровень средней заработной платы и объемы промышленного (сельскохозяйственного) производства. Не секрет, что использование этих показателей ограничено высоким уровнем тенизации экономики, наличием как теневых доходов, так и теневых зарплат. В то же время без внимания остаются другие факторы, в частности демографический (превышение смертности над рождаемостью, плотность населения, соотношение женщин и мужчин, уровень миграции), экологический и другие. Но именно учет всех факторов дает возможность предусмотреть и стратегию развития проблемных территорий. Можно построить прекрасную автодорогу, но забыть построить водопровод. Уровень качества жизни останется практически неизменным, а затраченные бюджетные средства не принесут желаемого эффекта.

Несмотря на несовершенство, Закон «О стимулировании развития регионов» вступил в силу с 1 января 2006 года. И на основании этого закона в июле 2006 года правительство, которое на тот момент возглавлял Юрий Ехануров, утвердило Государственную стратегию регионального развития до 2015 года. Надо сразу отметить, что это фундаментальный и объемный документ. В нем выписаны основные существующие проблемы социально-экономического развития регионов и предложены в принципе правильные рецепты их решения.

Стратегия содержит важный тезис, говорящий о том, что «государственная региональная политика должна быть направлена на создание условий для повышения конкурентоспособности регионов как основы их динамичного развития и устранения значительных межрегиональных диспропорций».

Тема конкурентоспособности Украины как государства в последнее время активно обсуждается в печати, в том числе и на страницах газеты «Зеркало недели». Достаточно упомянуть две статьи: Ю.Загоруйко «Теряем даже то, чего не имеем. В рейтинге конкурентоспособности ВЭФ Украина за 2006 год опустилась с 68-го на 78-е место» («ЗН», 13 октября) и Ю.Полунеева «Технология экономического прорыва» («ЗН», 3 ноября).

Конкурентоспособность регионов — понятие во многом новое и, на мой взгляд, пока еще не раскрытое. Проблемным представляется определение критериев оценки конкурентоспособности регионов. Украина — унитарное государство. Ее области не являются международными субъектами, хотя каждая из них занимает свое место не только в системе межтерриториального, но и в системе международного разделения труда. К примеру, Одесская область — регион с ярко выраженной транспортной специализацией.

В Государственной стратегии регионального развития понятие конкурентоспособности не расшифровывается, оно предлагается как некая аксиома. Это приводит к некоторой путанице. Повышение конкурентоспособности рассматривается как цель. Вместе с тем именно оно сегодня может быть тем средством, которое позволит ликвидировать растущие межрегиональные диспропорции.

На мой взгляд, конкурентоспособность региона может трактоваться как способность региональной власти создать условия для повышения качества жизни населения, что включает в себя как наращивание объемов промышленного и сельскохозяйственного производства, предоставляемых услуг, создание новых рабочих мест, повышение доходов населения, создание нормальных условий для их жизнедеятельности (экология, доступность образования, здравоохранение).

Поэтому удивляет тот факт, что в Государственной стратегии не указывается один из важнейших факторов конкурентоспособности, а именно — качество власти. Ведь именно по этой категории у Украины достаточно плохая оценка в рейтинге Всемирного экономического форума. На региональном уровне фактор качества власти является порой гораздо более значимым, чем на общегосударственном, поскольку от эффективной работы местных властей зависит реализация общегосударственной стратегии развития.

Нарастающее противостояние в треугольнике президент—правительство—парламент свидетельствует: власть не стала более эффективной, а политическая система более гибкой и адекватной вызовам современности. Скорее наоборот.

Система местной власти осталась нетронутой, за исключением одного — введения пропорциональной системы формирования областных, районных и городских советов. Последний шаг можно рассматривать, скорее, как негативный, поскольку он привел к чрезмерной политизации органов местного самоуправления и снижению профессионального уровня депутатов.

Качество власти — понятие многогранное. Оно включает в себя и эффективность управленческих решений, и способность к прогнозированию и предвидению возможных рисков, и прозрачность в принятии решений, и открытость для контроля со стороны гражданского общества. Большинством этих достоинств местная власть пока не обладает. Ее как нельзя лучше характеризуют слова Карла Маркса, который писал: «Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и таким образом они взаимно вводят друг друга в заблуждение».

Если говорить применительно к политической системе, сложившейся в Украине в так называемую кучмовскую эпоху, то по отношению к региональной власти со стороны центра существовали определенные критерии и подбора кадров, и оценки эффективности их работы. Не последнюю роль при подборе и расстановке кадров играл критерий политической, а зачастую и личной лояльности, что, впрочем, не является проблемой исключительно Украины. Это общее правило для всех стран с высокой степенью централизации и концентрации власти. Но при этом не последнюю роль играли и профессиональные качества. Если во главе области (или района) оказывался, образно говоря, «хозяин», который к тому же умел ладить с вышестоящим начальством, то область от этого только выигрывала. Но могло и «не повезти». Ряд регионов Украины стали жертвами кадровой чехарды. Например, в Херсонской области губернаторы менялись раз в год, а то и чаще. Нестабильность в бюрократической иерархии негативно влияла на качество работы власти в целом. Любые колебания наверху волнами доходили до среднего и нижнего звена.

Под стать политической системе были и критерии оценки работы местных властей, среди которых важная роль отводилась исполнительской дисциплине, столь важной в бюрократической иерархии, и количественным показателям, которые, к сожалению, далеко не всегда объективны.

Вместе с тем система работала, хотя, возможно, и не всегда эффективно. Ее относительная стабильность была нарушена после президентских выборов 2004 года. Парламентские и местные выборы 2006 года внесли в нее окончательный дисбаланс. Председатели областных и районных госадминистраций оказались даже не между двух, а между трех огней. Есть противостояние между президентом и Кабинетом министров, и хотя руководители исполнительной власти на местах в него пока открыто не втянуты, не исключено, что это может произойти. С другой стороны, они вынуждены все больше считаться с позицией местных советов и партий, в них представленных. Здесь порой надо проявлять чудеса политической изворотливости, где уж тут об эффективности работы думать.

Да и вся нынешняя дискуссия о будущем политической реформы, об усовершенствовании государственной системы ведется не вокруг улучшения ее качества, а вокруг прерогатив той или иной ветви власти, хотя должно быть как раз наоборот.

Все недостатки Государственной стратегии регионального развития передались и на нижний уровень. Недавно Одесский областной совет одобрил Стратегию экономического и социального развития региона до 2015 года. Она была разработана облгосадминистрацией в соответствии с упоминавшимся постановлением Кабинета министров. Этот документ также отличается фундаментальностью, в нем прописаны все основные направления развития региона, вплоть до конкретных объектов, которые необходимо построить.

Но при всей фундаментальности стратегия развития области таковой не является. Это говорится не в укор ее разработчикам. Они хорошо справились с задачей, создав выписанную программу действий власти, или, скажем по-другому, набор пожеланий и рекомендаций. Но в ней отсутствует то, что собственно отличает стратегию от программы, — видение перспективы, прогноз развития региона с учетом постоянно меняющихся факторов и возможных рисков, в том числе и международных. У нас есть пример нефтепровода Одесса—Броды, который был построен для достижения стратегической цели — обеспечения энергетической независимости и диверсификации источников энергоснабжения. И что в результате? На протяжении нескольких лет решаются вопросы — использовать его в реверсном или аверсном режиме, достраивать или не достраивать недостающую часть нефтепровода до Плоцка, какую нефть прокачивать — казахскую, азербайджанскую или российскую.

Еще один важный момент — и Государственная стратегия регионального развития, и стратегии, принимаемые на уровне областей, отталкиваются в видении перспектив от уже существующего уровня, не принимая в расчет мировые тенденции, меняющийся мир, глобальные вызовы. Они ориентированы преимущественно на эволюционный рост, использование или улучшение существующего потенциала.

Кто сегодня возьмется просчитать, как повлияет на работу дунайского порта Рени строительство молдавской стороной порта и нефтетерминала в Джурджулешть, повышение железнодорожных тарифов на транзит грузов через территорию республики, какие меры для этого необходимо предпринять, как повлияет на работу украинских портов вступление Румынии и Болгарии в Европейский Союз? Все это — элементы экономического и политического прогноза.

В Украине сформировались компетентное экспертное сообщество, серьезные аналитические центры, которые работают преимущественно вне государственной сферы. К сожалению, их разработки и рекомендации в большинстве случаев не учитываются органами государственной власти, в особенности на региональном уровне. Механизм взаимодействия между неправительственным сектором и властью не налажен.

Хотелось бы также видеть в стратегии как на государственном, так и на местном уровне место того или иного региона в системе межтерриториального и международного разделения труда. Это позволит определить и пути повышения конкурентоспособности территорий.

Стоит вспомнить и о том, что ряд областей Украины входят в состав различных международных организаций, таких как Ассамблея европейских регионов (Одесская область, например, кроме АЕР, входит в состав еще четырех европейских организаций). Очевидно, что в Государственной стратегии регионального развития должны быть хотя бы концептуально выписаны основные направления сотрудничества с этими институциями. Ведь, если мы на уровне страны заявляем о стремлении стать членами ЕС, участие украинских областей в работе данных организаций должно стать одним из важнейших инструментов европейской интеграции.

Много вопросов вызывает сегодня также проблема финансирования и подписания соглашений между Кабинетом министров и областными советами. Так, в Государственной стратегии регионального развития значится: «С 2007 года предполагается введение механизма финансирования государственных программ поддержки регионального развития и отраслей экономики в соответствии с приоритетами стратегии». Однако пока что такого механизма нет.

Подводя итоги, вынужден констатировать, что сегодня разработка и принятие стратегий регионального развития — это не что иное, как пример работы бюрократической машины. В данном случае — вхолостую.

Причина холостого хода кроется в механизме, заложенном Законом «О стимулировании развития регионов». Он во многом выписан под прежнюю систему, когда парламент практически не участвовал в формировании правительства, а Кабинет министров представлял собой составную часть единой системы исполнительной власти во главе с президентом. Возникает вопрос — если Государственную стратегию регионального развития принимает правительство, то почему местные стратегии должны приниматься областными советами?

В рамках парламентско-президентской республики правительство формируется Верховной Радой, подотчетно и подконтрольно ей. Соответственно, и Государственная стратегия регионального развития не должна утверждаться подзаконным актом. Она должна иметь силу закона, так же, как и Стратегия национальной безопасности, поскольку региональные диспропорции — это угроза национальной безопасности, а повышение конкурентоспособности регионов может стать одним из путей устранения этой угрозы и основой для консолидации страны. Соответственно, и Кабинет министров, местные государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления должны подходить к ее выполнению как к исполнению закона. В этом законе, среди прочего, должен быть предусмотрен механизм финансирования государственных программ регионального развития и многое другое, например, механизм привлечения неправительственных организаций к разработке региональных программ.

К слову сказать, Кабинет министров уже предпринял ряд шагов в этом направлении. В октябре нынешнего года была утверждена Концепция усовершенствования системы прогнозных и программных документов по вопросам социально-экономического развития Украины, согласно которой Государственная стратегия регионального развития и стратегии регионального развития территорий отнесены к долгосрочным прогнозным и программным документам. Кроме того, правительство предполагает внесение изменений в Бюджетный кодекс относительно формирования бюджета по программно-целевому методу и принятие ряда законов, в частности Закона «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины», «О государственных целевых программах», «О Национальном банке Украины». Очевидно, что в дополнение к этим документам должны быть приняты и изменения в Закон «О стимулировании развития регионов».

Законодательная база, касающаяся регионального развития, должна быть целостной и органически увязанной с законодательной базой, регулирующей вопросы национальной безопасности.