Місцеве самоврядування: вивихи реформ

Головною метою децентралізації управління є посилення мотивації локальних людських спільнот (громад) до саморозвитку на основі ефективного використання місцевих ресурсів і власних можливостей. Для України це складне завдання, особливо в сільській місцевості, де населення розосереджене по невеликих і малих селах, його демографічна структура деформована, людський капітал знецінюється, а джерела економічного розвитку обмежуються. Тому надзвичайно важливо в процесі адміністративно-територіальної реформи й передачі певних повноважень і функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування максимально зберегти і закріпити права сільських громад щодо вирішення питань місцевого значення та зміцнити інституційні засади реалізації цих прав.

Термін "громада" зазвичай вживається для означення людської спільноти, яка характеризується трьома ознаками: спільністю проживання на певній території; наявністю формальних чи неформальних інституційних утворень, які забезпечують регулярну взаємодію між жителями; стійкою взаємодією між мешканцями з питань, що стосуються їхніх спільних інтересів. Отже, квінтесенцією поняття "громада" є компоненти "людська спільнота" та "взаємодія", а не територія, хоча територіальна локалізація зазначених компонентів обов'язкова. В теорії та практиці самоврядування використовується поняття "територіальна громада". Згідно з чинним в Україні законодавством, саме територіальна громада - жителі села чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - є первинним суб'єктом місцевого самоврядування. В контексті ж сільського розвитку термін "територіальна громада" розглядається як "сусідство", оскільки в ньому увага акцентується на територіальній єдності людей.

Сільський розвиток на базі громад забезпечується не декларативною передачею владних повноважень і функцій органам місцевого самоврядування, а насамперед наявними матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджаються громади на місцях і які в сукупності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Наміченими заходами з децентралізації влади в Україні задекларовано необхідність розширення можливостей розвитку громад. Зокрема, у схваленій урядом "Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні" містяться положення про надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території, об'єднувати своє майно та ресурси в рамках співробітництва територіальних громад для виконання спільних програм; максимальне залучення населення до прийняття управлінських рішень з питань місцевого значення та сприяння розвитку форм прямого народовладдя тощо.

Разом з цим аналіз пропозицій з нормативно-правового забезпечення децентралізації влади дає підстави вважати, що в нову модель місцевого самоврядування закладається чимало стримуючих чинників розвитку сільських громад. Так, у згаданій концепції основну увагу приділено не територіальним громадам, а органам місцевого самоврядування. Можна було б пояснити це технічними причинами: право громад на самоврядування достатньо зафіксувати, а повноваження і функції органів самоврядування потребують детального викладу. Проте зміщення центру ваги з громади на органи місцевого самоврядування простежується і в проектах інших нормативних актів, зокрема в законопроекті "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)".

У чинній редакції Конституції України словосполучення "територіальна громада" застосовується у розділі XI "Місцеве самоврядування" для визначення громади як суб'єкта місцевого самоврядування. У пропонованих же змінах до Конституції термін "громада" використовується у розділі IX "Адміністративно-територіальний устрій України" для назви адміністративно-територіальної одиниці низового (базового) рівня. Ним закінчується перелік адміністративно-територіальних одиниць, які мали б складати систему адміністративно-територіального устрою держави: регіони, райони, громади. Отже, автори цієї новації пропонують трактування змісту терміна "громада" практично протилежне його справжній сутності.

На небезпеку такої підміни вказувалося в дискусіях з питань місцевого самоврядування ще десятиліття тому і наголошувалося на необхідності чіткого розмежування понять "громада як адміністративно-територіальна одиниця" і "громада як жителі, які мають спільні інтереси, що визначаються їх місцем проживання". Чинна Конституція України однозначно стоїть на другій, загальновизнаній у світі позиції.

Пропозиція до нової редакції Конституції назвати громадою адміністративно-територіальну одиницю держави, тобто частину її території, неприйнятна. Вона суперечить згаданому вище трактуванню цього терміна. Окрім проживання на певній території, людську спільноту згуртовує у громаду стійка соціальна взаємодія між її членами з питань, що стосуються їх спільних інтересів, передусім розв'язання повсякденних життєвих проблем. Проте відомо, що й сьогодні у сільрадах, які складаються з трьох-семи сіл, між жителями поселень часто виникає не взаємодія, а протистояння з питань транспортного, медичного, торговельного обслуговування, організації навчання дітей тощо. Із збільшенням кількості сіл у сільраді удвічі-втричі (а укрупнення сільрад - одна із цілей адміністративно-територіальної реформи) і найменування її "громадою" взаємодія між жителями сіл не посилиться, скоріше, навпаки. Тому простіше найменувати нову (укрупнену) адміністративно-територіальну одиницю базового рівня не "громадою" а іншою назвою, наприклад, "волостю" чи "повітом", тим більше, що відповідні утворення уже були на території України.

Головне ж полягає в тому, що зміни до Конституції України не обмежуються внесенням плутанини в термінологію. Вилучення з тексту Конституції поняття "територіальна громада", яким позначаються жителі села чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, що мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення, і пропоноване замість нього трактування громади як адміністративно-територіальної одиниці, що утворюється у порядку, визначеному законом, позбавляє жителів сіл, селищ і міст, які увійдуть до цієї "громади", гарантованого їм чинною Конституцією права самоврядування.

Більш того, зазначене тягне за собою порушення й інших прав громадян і громад. Це стосується, зокрема, базового положення, яке викладене у першому розділі чинної Конституції України і декларує, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності українського народу, і від його імені права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 13). Громадяни ж України об'єднані у територіальні громади, а отже, вони безпосередньо та їх громади є власниками зазначених ресурсів.

У пропонованих змінах до Конституції йдеться про власність громад як адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином, локальні ресурси, які сьогодні є власністю жителів конкретних сіл, фактично перейдуть у власність громади як адміністративно-територіальної одиниці, що обмежуватиме можливості локального розвитку і позбавлятиме малі поселення засобів для існування. Фактично створюється нормативно-правова база для нового поділу сіл на перспективні і неперспективні, який існував у радянську епоху і від якого керівництво УРСР відмовилось у 80-х роках минулого століття, щоправда, після того, як наочно проявилася величезна шкода, якої завдав такий поділ.

Отже, згадані пропозиції щодо реформування місцевого самоврядування, всупереч проголошеному гаслу децентралізації влади, насправді створюють передумови для її подальшої централізації на рівні нових адміністративно-територіальних утворень базового рівня. Цілком зрозумілим є прагнення їх авторів посилити законодавче забезпечення процесу укрупнення цих утворень у сільській місцевості. Але для цього не обов'язково руйнувати усталені основи місцевого самоврядування і позбавляти жителів переважної більшості сіл права самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Навпаки, важливо закріпити самоврядні права громад тих сіл, які увійдуть в укрупнену адміністративно-територіальну одиницю базового рівня, - місцевих громад - щонайменше у таких сферах.

1. Забезпечення представництва і захисту інтересів членів місцевих громад в органах місцевого самоврядування. Це може бути реалізовано через запровадження посади сільського старости, визнання його посадовою особою місцевого самоврядування та надання йому необхідних повноважень.

2. Закріплення за місцевими громадами господарської території як соціально-економічної бази їхнього розвитку. Вона має включати не лише площу сільського поселення (поселень), а й прилеглі сільськогосподарські та інші угіддя - ліси, водойми тощо, з їхніми надрами, які обслуговуються (мали б обслуговуватися) місцевими жителями.

3. Забезпечення місцевим громадам права володіння і розпорядження об'єктами та майном комунальної власності, розташованими у їхніх поселеннях і призначеними для обслуговування членів цих громад.

4. Надання можливостей членам місцевих громад вибирати форму надання суспільних послуг у найприйнятніший для них спосіб з використанням частини бюджетних коштів, що виділяються для задоволення потреб усієї територіальної громади.

Слід зазначити, що в країнах Європейського Союзу дотримання самоврядних прав жителів малих поселень забезпечується не лише наявністю відповідних приписів у нормативно-правових актах, активною діяльністю інститутів самоорганізації населення, а й усталеними традиціями. В Україні ж відповідні традиції втрачено, натомість існує негативний досвід регулювання розвитку сільських громад обмеженням доступу до локальних ресурсів (земельних, водних, рекреаційних, лісових, корисних копалин тощо). Органи ж самоорганізації населення більше зорієнтовані на виконання волі тих структур, які мають повноваження їх створювати, ліквідовувати і фінансувати (донори), ніж на захист прав селян. Тому реалізацію інтересів членів місцевих громад у процесі укрупнення адміністративно-територіальних одиниць базового рівня слід гарантувати на найвищому законодавчому рівні.

Отже, питання, чи допоможе децентралізація влади українському селу (не агробізнесу), залишається відкритим.