Рівняння з одним відомим

Вітчизняну Конституційну асамблею (КА) критикують пристрасно й захоплено. Противники чинної влади називають КА іграшкою в руках президента, інструментом обману довірливого населення. Смішно, але багатьох хулителів анітрохи не бентежить обставина, що структури, яку вони викривають, ще навіть не створено. Орган, покликаний розробити план коректування головного документа країни, з’явиться не раніше кінця нинішнього року. А його робота, за попередніми прикидками, займе не менше двох років.

Обговорення концепції створення асамблеї - в самому розпалі. Її доля - в руках двох тісно взаємодіючих команд: групи наукових консультантів і науково-експертної групи з підготовки Конституційної асамблеї (у побуті - «НЕГРУ») на чолі з екс-президентом Кравчуком. Саме останню найчастіше помилково йменують асамблеєю, так само безпідставно величаючи Леоніда Макаровича головою КА. На плечі 13 консультантів лягла вся вага чорнової роботи. Турбота 21 «негра» (хоча насправді вони, швидше, «білі комірці») - утвердження концепції формування та організації діяльності КА. Першу групу сформували кваліфіковані знавці конституційного права, другу - ректори профільних вузів і «генерали» від юриспруденції. Якщо не помиляюся, п’ятеро «негрів» - провідні фахівці в галузі карного права. Поспішаю заспокоїти противників режиму: ця обставина (доволі сумна, не сперечаюся) - ще не привід говорити, що влада готує конституцію поліцейської держави.

Забігаючи трохи наперед, висловлю гіпотезу: влада, схоже, ще не знає, чого конкретно вона хоче від конституційної реформи. Час для відпрацьовування конкретних завдань у неї ще є. У кожному разі, вона так думає. Резонно припустити й інше: Банкова прогнозовано розраховує - майбутня асамблея справді буде слухняним інструментом у її грі. Але що це буде саме так - зовсім не факт. І тому, що принципи формування асамблеї, її персональний склад, методологія діяльності, механізми коректування Основного Закону і (тим більше) сама ідеологія реформування головного документа країни поки що існують виключно у вигляді ескізів, пропозицій та теорій. І тому, що в обох групах є чимало людей, чия принциповість, незалежність і порядність не повинні викликати особливих сумнівів.

І якщо можна прогнозувати, що Банкова розглядає Консти­туційну асамблею як ефективний спосіб зміцнити свою владу, то резонно припустити й інше. В Україні є чимало людей, котрі не тільки щиро мріють про створення досконалішої Конституції, а й вважають асамблею єдино можливим механізмом реалізації
своєї мрії. І те, що їхні плани можуть не збігатися з планами режиму, таких прагматичних ідеа­лістів, схоже, не бентежить. Ілюзорно? На перший погляд, так. Але більшість цих людей занадто давно знайомі з політикою й занадто добре знайомі з політиками, щоб вважати їх наївними романтиками.

Що в імені твоєму?

Спочатку кілька слів про дефініції.

Що таке «конституційна асамблея»? Зазвичай так називають спеціальний, здебільшого виборний орган, що створюється для розробки та ухвалення нової конституції (або нової редакції конституції) держави.

Прообразами конституційних асамблей (установчих зборів) вважають американський Конвент і французькі Націо­нальні збори, які ухвалили (відповідно 1787 й 1791 року) конс­титуції США та Франції. Втім, перша набрала сили тільки після ратифікації всіма 13 наявними на той момент штатами, а друга - після фактичного затвердження королем. Та й самі асамблеї не були органами всенародного представництва в сучасному розумінні цього слова. Аме­риканський Конвент сформували з допомогою механізму непрямих виборів. А французькі Націо­нальні збори були, по суті, самопроголошеним вищим представницьким і законодавчим органом країни. Але і в першому, і в другому випадках не ставилася під сумнів легітимність конституційних зборів. Простіше кажучи, і американські, і французькі законотворці спиралися на очевидну довіру народу, який визнавав за ними право ухвалювати доленосні рішення. В історії з французькою конституцією йшлося про фактичну угоду між народом (який висловлював свою волю через представників) і монархом. Так народилося явище, котре отримало в науці назву «договірної концепції конституції» й дозволило надалі говорити про конституції як про певний громадський договір між народом і владою. Що, втім, буває далеко не завжди.

До речі, найдавніша євро­пейсь­ка конституція, норвезька (яка подарувала країні незалежність), також з’явилася не без участі монарших осіб. Її ухвалили в Ейдсволлі 1814 року установчі збори, які скликав данський принц після відмови короля Данії від норвезької корони.

В окремих випадках повноваження конституційних асамблей не обмежуються законотворчістю. Так, КА Тунісу 1957 року не тільки оголосила спадкову монархію республікою, а й проголосила Хабіба Бургібу її першим президентом. 1953-го національна конституційна асамблея Венесуели затвердила тимчасового диктатора країни генерала Маркоса Переса Хіменеса на посаді повноцінного президента країни.

Спеціально скликані конституційні асамблеї (установчі збори) брали безпосередню участь у розробці та прийнятті конституцій постфашистської Італії 1947-го, постколоніальної Індії 1950-го, постсоціалістичної Болгарії 1991-го. 1969-го, у проміжку між військовими переворотами, встигла благословити конституцію країни асамблея Гани. Установчі збори й асамблеї були творцями конституцій у Болівії 1967-го, Бангладеш - 1972-го, Португалії - 1976-го, Намібії - 1990-го, Румунії - 1991-го. Аргентинська конституція, що з’явилася на світ далекого 1853-го, пережила сім реформ. І в усіх випадках інструментом її модернізації служила установча асамблея, яку спеціально скликали.

Визначити форму правління і конституцію держави були покликані і обрані 1917 року Всеросійські установчі збори. Але їхній діяльності, як відомо, поклала край сакраментальна фраза матроса-анархіста Анатолія Железнякова: «Я отримав інструкцію, щоб довести до вашого відома, щоб усі присутні залишили зал засідань, бо варта стомилася».

Світова практика знає чимало випадків, коли функції конституційної асамблеї на певний час перебирає парламент країни. Так було, скажімо, у Греції, Голландії, Таїланді, Пакистані. Так було прийнято постдиктаторську конституцію Бразилії 1988-го, яка послабила президентський вплив і встановила жорсткий контроль виконавчої влади за законодавчою.

Відомі випадки, коли повноваження конституційних асамблей не виходили за рамки дорадчих структур. Найяскравіший приклад - ПАР. Про конституційний досвід цієї країни колись на сторінках нашого видання згадувала Марина Ставнійчук. Але і в цьому випадку головними правилами створення специфічного органу були широке представництво і максимальна легітимність. Діяльність КА ПАР перетворилася на багаторічний, багатоетапний і багаторівневий переговірний процес, у який було втягнуто всі більш-менш впливові партії Південної Африки.

Голова асамблеї Сіріл Рама­фоза у 1995-му сформулював завдання керованого ним органу вичерпно й доступно: «Прийнят­тя конституції не має бути монополією 490 членів асамблеї. Люди повинні відчувати, що це їхня конституція - конституція, яку вони знають і яка належить їм. Тому ми повинні створити таку конституцію, яка буде повною мірою легітимна, конституцію, яка виражатиме сподівання нашого народу».

Наскільки легітимною виявиться наша асамблея? Про це трохи нижче.

Як це робилося в Україні

Ухвалити конституцію незалежної держави з допомогою Установчих зборів розраховувала й Центральна Рада. Процес розпочався відразу ж після проголошення Першого універсалу. За ініціативи керівництва ЦР було створено конституційну комісію на чолі з Михайлом Гру­шевським. Але планам не судилося збутися. Конституцію УНР затвердила сама Центральна Рада. В останній день її існування.

У новітній історії країни спроби створити Конституційну асамблею робили неодноразово, але вони не справляли враження надто енергійних. Пам’ятаємо, вперше про можливість появи КА обережно заговорили експерти напередодні підготовки Конституції зразка 1996-го. Але належного продовження пропозиція не дістала. Наступним, хто зробив хід, був… Леонід Кучма. Мало хто пам’ятає про його ідею скликання Конституційної асамблеї, що виникла навесні 2003-го. Необхідність скликання такого органу тодішній гарант мотивував неспроможністю парламенту реформувати політичну систему держави. Однак і сам виявився неспроможним реалізувати задумане.

Справжнім подвижником ідеї створення виборної Консти­туційної асамблеї можна вважати Ігоря Коліушка. Відомий правознавець довго й наполегливо переконував громадськість у необхідності появи КА. У тому числі й зі сторінок нашого тижневика. У своїй статті юрист і політик називав скликання асамблеї єдино можливим легітимним способом ухвалення нового Основного Закону. У своїй аргументації він спирався на положення статті 5 Конституції й на відоме рішення Консти­туційного суду від 11 листопада 1997 року. В якому було зазначено: «Ухвалення Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її ухвалення». На думку Коліушка, КА мала формуватися шляхом проведення всеукраїнських виборів. Членів Конституційної асамблеї пропонували обирати на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за змішаною, пропорційно-мажоритарною системою, що передбачає три різні формули висування.

Багато ідей, висловлених Коліушком, знайшли своє відображення в зареєстрованому у березні 2008 року у ВР Тарасом Стецьківим, Володимиром Стре­товичем і Миколою Томенком законопроекті про процедуру підготовки нової редакції Конституції.

Згідно із цим документом, розроблена КА нова редакція Конституції мала бути винесена на всеукраїнський референдум. Як і у варіанті Коліушка, Конституційну асамблею пропонували сформувати з 300 народних обранців, обраних за змішаною схемою. Чи потрібно казати, що ідея не знайшла парламентської підтримки ні за часів Ющенка, ні при Януковичі.

І що далі?

Проте саме чинний гарант благословив ідею створення Конституційної асамблеї, підтримавши починання Леоніда Кравчука. Указ «Про підтримку ініціативи про створення Конституційної асамблеї» з’явився 21 лютого поточного року.

Навіщо це знадобилося Леоніду Макаровичу? Деякі близькі до нього люди кажуть про намір знудженого екс-президента залишити ще один глибокий слід у вітчизняній історії. Меркантильні, тим паче догідницькі мотиви сподвижники Кравчука відмітають повністю.

Навіщо це знадобилося Віктору Федоровичу? Він отримує додатковий козир у майбутній битві за владу. На роботу КА, як ми вже зазначили, відводиться не менше двох років. Реальний старт відбудеться не раніше майбутнього року. Тобто проект змін буде готовий, у найкращому разі, у 2014-му. На цей час Янукович знатиме, як саме відстоювати своє право перебувати біля керма. Від цього залежатиме й характер чергової «політреформи». Брати до уваги думки майбутніх конституційних деміургів на Банковій навряд чи комусь спадає на думку. Там будь-якого спеца розглядають виключно як слухняного розробника дрібних деталей чужих грандіозних осяянь.

Важлива деталь. За не до кінця підтвердженою, але інформацією, що заслуговує на довіру, над можливими конституційними змінами вже трудяться не тільки окремі специ на Банковій, а й група, спеціально створена в одному з дослідних інститутів.

Сказане вище - найочевидніший, але, напевно, не єдиний мотив влади. Бо є ще щонайменше два.

По-перше, реформувати Конституцію влада обіцяла виборцям і Заходу. І їй необхідно як мінімум позначити свою готовність зробити це. По-друге, вона перехоплює ініціативу в опозиції. Вона «реєструє на себе» бренд «Конституційна асамблея». Чудово розуміючи, що жодних всенародних, прямих, таємних виборів у цей орган вона не допустить. Вона піднімає на щит хорошу ідею, сподіваючись, що якась частина населення повірить у її щирість. Вона отримує можливість залучити до роботи над законопроектом значну частину кращих юридичних сил, відрізаючи своїм опонентам можливість вдатися до їхньої допомоги та поради.

Але з’ясувалося, що серед тих, хто нині креслить ескіз майбутньої КА, чимало щиро зацікавлених у тому, щоб майбутній орган не виявився кишеньковим. У планах Банкової значилося, щоб асамблея набула статусу дорадчого органу при президентові. Однак виявилося, що в обох групах більшість дивиться на це питання інакше. Згідно з проектом концепції діяльність КА здійснюватиметься на принципах самоврядності й незалежності. А сам орган планується визначити як допоміжний зі спеціальним статусом. Наскільки нам відомо, такий підхід був підтриманий і Кравчуком на недавньому засіданні НЕГРУ 11 липня. Понад те, з подачі Леоніда Макаровича обговорюється новий формат визначення квот.

Від початку зіткнулися два принципово різні підходи до формування КА. Частина консультантів виступала за максимальні представництво і легітимність. За активну участь не тільки профільних юридичних, а й громадських, у тому числі правозахисних організацій, які могли б делегувати в асамблею виборних представників. Частина «негрів», навпаки, виступала за те, щоб увесь список затверджувався їхньою групою. Банкова ж, наскільки можна судити, виступала за те, щоб і персональний список зі 100 людей, і концепція діяльності асамблеї узгоджувалися з нею.

На сьогодні ухвалено компромісне рішення. Не менш як половину членів КА мають становити юристи. Третину «асамблеїстів» висуне НЕГРУ, інших буде делеговано ззовні. Більшість з них становитимуть професійні юристи. Але є і розуміння того, що КА не має стати «клубом за інтересом». І не тільки в силу необхідної легітимності.

Кілька років тому один з тих, хто сьогодні займається питаннями створення КА, - суддя КС у відставці Павло Євграфов сказав авторові цих слів: «Будь-яка реформа вимагає від реформаторів кругозору, терпіння, холоднокровності та совісті. А це - не професійні якості, це властивості людської натури. На жаль, дефіцитні».

Більш-менш реальних обрисів КА має набути не раніше осені. Поки що дискутується питання про те, що склад і концепція асамблеї повинні затверджуватися НЕГРУ і вводитися в дію указом президента без безпосереднього узгодження з ним. Імовір­ний механізм реформування Конституції - підготовка законопроекту, який стосувався б усіх розділів Основного Закону, ухвалення документа парламентом і затвердження його на референдумі.

Отже, все тільки розпочинається…