Федералізація України: Панацея чи глухий кут?

Українська державність формувалася століттями. Формальне, міжнародно визнане закріплення вона здобула тільки у XX столітті. Спочатку у вигляді УРСР у рамках радянської федерації, а потім - і у формі незалежної держави.

В академічному середовищі України, як і в суспільстві загалом, точаться нескінченні дискусії про статус УРСР de facto і de jure. Незаперечним є те, що УРСР мала певні ознаки державного суверенітету, суб’єкта міжнародного права, як держава - член ООН і один із засновників цієї організації. Незалежну Україну було створено в межах УРСР, і вона - її правонаступник. Від УРСР було перейнято й унітарну форму державного ладу.

Доречно нагадати, що під формою державного ладу розуміють національно-територіальну організацію держави, включно із взаємовідносинами центральних і місцевих органів влади. Інакше кажучи, державний лад - це загальна схема організації території держави, з яких частин вона складається, і який їхній правовий статус. Форми державного ладу досить різноманітні. Конкретність форм залежить від безлічі індивідуальних, специфічних кондицій. Але насамперед - від історичних, національних, географічних умов, соціальних звичаїв та ментальних традицій. Саме ці чинники визначають специфіку форми державного ладу, яка ніколи не може бути результатом випадкового збігу обставин або сліпого копіювання. Вона завжди детермінована. Тому наука конституційного права визнає такі причини різноманіття форм державного ладу:

1. Історичні особливості становлення самої національної державності.

2. Історична традиція розвитку національної державності.

3. Національний склад населення країни.

Проте з усієї сукупності індивідуальних форм державного ладу виділяють дві основні: унітарну і федеративну.

Як було зазначено раніше, незалежна Україна успадкувала від УРСР унітарну форму державного ладу, закріплену в Конституції 1996 року.

Унітарна форма державного ладу у світі переважає. В історичній ретроспективі унітаризм був кроком уперед, бо прийшов на зміну феодальній роздробленості і викликаний потребою розвивати єдиний ринок. Унітаризм був зручний для здійснення державної влади й не пов’язувався з національними чи іншими відмінностями у структурі населення. Основними ознаками унітарної форми є:

1. Єдина конституція, норми якої діють на всій території без вилучень та обмежень.

2. Єдина система вищих органів державної влади.

3. Єдине громадянство.

4. Єдина система права.

5. Єдина судова система.

6. Відсутність будь-якої політичної самостійності в адміністративно-територіальних одиниць.

Усі ці ознаки властиві Українській державі.

Однак, починаючи з 2006 року, дедалі частіше звучать ідеї про федералізацію України. Таке має право бути. Але все пізнається в порівнянні. Отож необхідно докладніше розглянути федеративну форму державного ладу, властиві їй особливості, аби об’єктивно судити, про що йдеться.

Федерація - складна союзна держава, яка складається з державних утворень, що мають юридичну і певну політичну самостійність. Від унітаризму цю форму державного ладу відрізняють такі характерні ознаки:

1. Територія федеративної держави в політико-правовому сенсі не становить собою єдиного цілого. Вона складається з територій суб’єктів федерації. Суб’єкти федерації не мають право сецесії, тобто права виходу з союзу.

2. Суб’єкт федерації наділяється зазвичай установчою владою, тобто йому надається право приймати свою конституцію.

3. Суб’єкти федерації в межах своєї компетенції наділяються правом видавати законодавчі акти. Ці акти діють тільки на території зазначеного суб’єкта й не можуть суперечити федеральному законодавству.

4. Суб’єкти федерації мають власну правову й судову системи. Зазвичай такі системи будуються за єдиним зразком.

5. Подвійне громадянство. Кожен громадянин вважається громадянином федерації й відповідного суб’єкта федерації.

6. Двопалатна структура федерального парламенту (бікамералізм). Нижня палата легіслатур розглядається як орган загальносоюзного представництва й обирається за територіальними виборчими округами. Верхня палата представляє інтереси суб’єктів федерації.

Таким чином, очевидно, що відносини центру й регіонів, а також регіонів із регіонами у федеративній державі досить ускладнені. І тут постає питання сенсу державної перебудови України.

Прихильники переведення держави на федеративні рейки стверджують приблизно таке. Можлива екстраполяція федеративного досвіду на український правовий ґрунт ставить за мету оптимізацію соціокультурних і ментальних особливостей регіонів України. Такою видається синтезована апологетика прихильників федералізації України. Справді, країна неоднорідна. Формування українських земель відбувалося в різний час і різними способами. Але саме тому в Україні різні національно-етнічні групи тією або іншою мірою розподілені по всій території країни. Немає потреби в їх представництві на федеральному рівні для задоволення їхніх національних потреб. За всі роки незалежності України етнонаціональні, релігійні та інші духовні запити громадян задовольнялися в рамках інструментів влади унітарної держави.

Безперечно, федеративна держава за своєю природою більш демократична, ніж унітарна. Водночас у розвинених демократіях Заходу вибір форми державного правління не пов’язаний із національним складом населення. Тому як мононаціональні, так і полінаціональні держави можуть бути і унітарними, і федеративними. Сутнісною характеристикою тут є інше - децентралізація державних функцій і розширення прав місцевих територіальних громад. Для реалізації цих потреб зовсім не обов’язково проводити небезпечні експерименти. Можливо, слід максимально використовувати вже наявні механізми унітарної форми державного ладу.

Проте демократія і республіканська форма правління передбачають право на вільне висловлення власних думок. Насторожує інше. Те, як певна думка видається за думку більшості. Саме про такі випадки писав великий французький мислитель і правознавець Алексіс де Токвіль у своїй фундаментальній праці «Демократія в Америці»: «На думку деяких європейців, республіка - це не панування більшості, як вважалося досі, а влада тих, хто береться говорити від її імені. У таких урядах править не народ, а люди, котрі знають, у чому полягає його найвище щастя. Завдяки такому вдалому розподілу обов’язків можна діяти від імені народу, не цікавлячись його думкою, і вимагати від нього вдячності, попираючи його ногами. Адже тільки за республіканським правлінням слід визнати право робити все що йому заманеться і зневажати все, що люди звикли поважати, від найвищих моральних принципів і до звичайних правил здорового глузду».

Аналіз і синтез сукупності думок із цієї проблематики дає нам можливість зробити такі об’єктивні висновки:

1. Взаємовідносини федерації зі своїми суб’єктами - процес складніший і дорожчий, ніж взаємовідносини центру та регіонів у державі з унітарною формою правління. Він потребує більше часу на узгодження, пошук компромісу або судових рішень у спірних ситуаціях.

2. Саме внаслідок складності взаємовідносин федерації з її суб’єктами федеративним державам загрожує відпадання територій. Історія знає чимало випадків, коли заборонена сецесія здійснювалася фактично (вихід Сінгапуру з Малайзійської Федерації, від’єднання Бангладеш від Пакистану). Не завжди цей процес відбувався безкровно. Ще більше було невдалих спроб виходу з федерації (Громадянська війна у США, Чеченська війна в Російській Федерації).

3. Децентралізація державного апарату, властива федераціям, відсутність прямого або непрямого контролю над муніципальними органами влади, які створюватимуться в адміністративно-територіальних одиницях, призведе до втрати ефективності управління. Сучасний швидкозмінний світ потребує моментальної реакції влади на ці зміни. Бюрократична рутина погоджень, властива федераціям, не дозволить відповідно реагувати. А це неминуче означає зниження рівня життя населення і зростання соціальної напруги.

4. Перебудова всієї політичної системи держави, її національно-територіальної організації, а також реорганізація взаємовідносин центральних і регіональних органів влади потребуватиме значних зусиль, фінансових витрат і тривалого часу. Враховуючи значне відставання України за багатьма параметрами, порівняно з розвиненими країнами Заходу, можна буде говорити про остаточний занепад держави.

5. Розглянуті нами явища, ставши реальністю, призведуть до нелегітимної, фактичної сецесії суб’єктів української федерації, що означатиме крах державності.

Тож що таке федералізація - панацея чи шлях у нікуди, вирішить народ України, його політична еліта. Очевидно інше. Найважливішими умовами розв’язання якого завгодно завдання державного будівництва виступають ментальні особливості, звичаї та мораль, властиві населенню країни. Зводячи в ранг непримиренних суперечностей природні гуманітарні відмінності й намагаючись розв’язати їх зміною форми державного ладу, носії ідей про Сполучені Штати України приречені на породження хаосу й історичний провал. Зміна форми державного ладу не вирішить насущних завдань. Це предмети різного порядку. Але слід мати на увазі, що суддями в цій суперечці, споживачами її плодів, будуть наші нащадки.