Стратегія на 10 років

Указом президента України від 10 травня 2006 року схвалено «Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів». «ДТ» докладно розповідало читачам про плановані зміни, розраховані на 10 років. А також про те, у чому полягають непримиренні суперечності, що існують між «тими, кого реформують» — представниками судової влади, і «реформаторами» — творцями концепції. «ДТ» надало читачам можливість ознайомитися з поглядом одного з авторів концепції – Віктора Шишкіна та першого заступника голови Верховного суду України Петра Пилипчука. Сьогодні подаємо виклад поглядів ще однієї компетентної людини, котра доклала чимало зусиль до зрушення з мертвої точки питання системного реформування третьої влади, а також експертів Ради Європи, які, на її доручення, проаналізували українську концепцію.

Міністр юстиції України, голова Національної комісії зі зміцнення демократії і утвердження верховенства права в Україні Сергій Головатий:

– Незважаючи на наявні проблеми, Україні вдається виходити зі стану авторитаризму й упроваджувати інститути демократії. Проте тепер ми зіштовхнулися з іще страшнішим явищем, ніж авторитаризм. Це — суддівські деспотія, диктатура й сваволя. Поки що рецептів порятунку від цього явища немає. Потерпає ж від нього все суспільство в цілому — від пересічного громадянина до юридичних осіб та органів влади.

Частково мав рацію Володимир Литвин, заявивши в парламенті, що судова влада загрожує національній безпеці. Це справедливо, особливо якщо говорити про останні рішення з кадрових питань у центральних органах влади, а також із питань власності, підприємництва, можливостей функціонування вільного ринку, утвердження принципів конкуренції, вільного змагання. Не можна виключати з питань національної безпеки і захист прав людини.

Один із останніх прикладів. Суд виносить рішення, не викликавши сторони, не вручивши повістки, не надавши копію позовної заяви відповідачеві. Одна зі сторін і гадки не має, що в суді є така справа і йде слухання. Проте суддя виносить постанову про арешт майна фірми, вилучення печаток і штампів підприємства. Не приймаючи жодного рішення, тільки постанови, повертаючи їх до негайного виконання, без відома власника й керівника підприємства суддя фактично позбавляє людей власності, роботи, посад. Це досить типовий приклад.

– Що існує величезна проблема, очевидно, мабуть, для всіх. Складніше з розумінням того, як змінити ситуацію на краще в недалекому майбутньому. Тому важко переоцінити важливість концепції реформування судоустрою, до створення якої ви прямо причетні. Тим часом ще до прийняття концепції виникло багато проблем, які не стосуються безпосередньо її суті. Насамперед ідеться про те, що найважливіший документ, покликаний визначити розвиток судової системи держави, створювався кулуарно.

– У виступах суддів-високопосадовців, у численних листах, які надходять і до нас у комісію, і на адресу президента, було поставлено свого роду клеймо: концепція створювалася кулуарно, без урахування думки суддів. Тому судді просили скасувати президентський указ, який затвердив План заходів на 2006 рік із вдосконалення судоустрою і забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів, переглянути склад нацкомісії й утриматися від затвердження концепції. Але ж до складу Національної комісії входять судді.

– До її складу не ввійшов жоден чинний суддя, там є тільки судді у відставці.

– Ми виходили з європейських стандартів, які передбачають: судді, котрі відправляють правосуддя, не можуть бути задіяні в таких структурах. Тому що нацкомісія, по суті, виробляє державну політику в цій сфері. А суддя, котрий відправляє правосуддя, не може займатися політичною діяльністю в жодному вигляді. Це і європейський стандарт, і норма Конституції, яка забороняє суддям займатися політичною діяльністю.

– Ви вважаєте, що виробляти державну політику щодо гілки влади – це політична діяльність, як, наприклад, участь у виборах або безпосередня причетність до діяльності якоїсь політичної сили?

– Ми виходимо з того, що на засіданнях нацкомісії виробляється політика, присутня преса, висловлюються думки, коментарі, заяви. Тобто це сугубо політична діяльність, як і будь-який законотворчий процес. Це пропозиція політичного рішення, його обґрунтування й політична мотивація. Тому комісія формувалася так, щоб у ній судова влада була обов’язково представлена суддями, але тільки тими, котрі у відставці. До неї входять також і представники політичної влади, причетні до діяльності судової влади. Це — голова Державної судової адміністрації та ректор Академії суддів.

– Ви стверджуєте, що в жодній із європейських держав у діяльності такої комісії з реформування судової системи не можуть брати участь судді, котрі відправляють правосуддя?

– Ніколи. Діючий суддя не бере участі в роботі консультативно-дорадчого органу виконавчої влади. Тому що це політичний орган, він виробляє політику. А нацкомісія – це консультативно-дорадчий орган, який виробляє політику і для президента, і для Кабінету міністрів.

Що стосується звинувачень у кулуарності, то 22 грудня минулого року на своєму засіданні Комітет з утвердження верховенства права нацкомісії ухвалив рішення запросити представників від Ради суддів України для участі в роботі засідань комітету, на яких розглядалися проекти концепції й рекомендації щодо проведення судової реформи. Відбулося вісім засідань комітету, три пленарних засідання комісії, на яких розглядалися питання судової реформи. Протягом усього часу підготовки концепції постійно працювала відповідна група. Від Ради суддів України майже у всіх засіданнях комітету, а також на пленарному засіданні комісії брав участь заступник голови Ради суддів Олександр Волков.

27 січня 2006 року на засіданні Ради суддів, у якому взяли участь члени робочої групи, було обговорено проекти концепції й рекомендації щодо проведення судової реформи 2006 року. 28 січня апарату нацкомісії від Ради суддів було передано пропозиції й зауваження стосовно цих проектів, розглянутих на засіданні комітету.

14 лютого за участі президента відбулося п’яте пленарне засідання нацкомісії, на якому було схвалено концепцію і прийнято рішення розіслати її текст судам усіх рівнів із проханням висловити свої зауваження та пропозиції. До речі, надіслали текст і в Раду Європи з проханням надати експертний висновок.

У відповідь ми отримали 72 листи від судів. На їх підставі зробили порівняльну таблицю і винесли її на засідання комісії. Всі пропозиції, які надійшли, було розглянуто. Більшість відгуків не містили принципових заперечень щодо основних положень концепції. Не всі пропозиції було схвалено, зокрема ті, які могли загальмувати процес здійснення судової реформи. Загалом від представників суддівського корпусу було отримано 254 пропозиції, рекомендації. Якихось радикальних, принципових змін не вносилося, оскільки для цього не було достатніх підстав. У результаті абсолютна більшість внесених із подачі суддів поправок становили сугубо редакторські правки.

Тільки 22 березня, за п’ять хвилин до початку пленарного засідання, мені передали лист за підписом заступника голови Верховного суду Петра Пилипчука. Я зачитав цей лист, ми обговорили перелічені в ньому пропозиції й відхилили їх.

На цьому ж засіданні, врахувавши також висновки експерта Ради Європи, заступника генерального секретаря Міжнародної асоціації суддів, італійського судді Джакомо Оберто, який загалом дав позитивну оцінку документові, нацкомісія остаточно схвалила концепцію і подала її президентові на затвердження.

Фундаментальна проблема полягає в тому, що суспільство в особі політичних органів, президента, радників, міністрів, експертів, неурядових організацій, представлених у нас у комісії, пішли років на 20 далі, ніж керівники судової влади. Ми з Конституцією вже у ліберально-демократичному русі до європейських стандартів, а ці люди, сформовані сталінсько-брежнєвськими менталітетом і освітою, нічого нового не знають і не хочуть знати. Для них, не обізнаних із суттю принципів, на яких побудована Європа, не існує ні європейських стандартів, ні концептуального підходу до глобальної проблеми.

Водночас, чим нижчий рівень суду, тим краще сприймається концепція, судячи з отриманих нами відгуків. І ми надзвичайно задоволені цими відгуками. Саме на нижчому рівні найбільше зацікавлені в тому, щоб реформа відбулася по суті. А ось Верховний суд дотримується іншого погляду.

— Ви вважаєте, що запропоновані вами зміни можна втілити без втручання в чинну Конституцію?

— Ми неодноразово обговорювали це питання і дійшли висновку, що концепція не містить жодного питання, яке потребує втручання в Конституцію. Для наших опонентів цей аргумент — просто результат пошуку яких-небудь зачіпок. Крім того, концепція не передбачає виходу на чотириступінчаcту систему, як вони стверджують. Ми якраз проти цього, хочемо усунути наявний дисбаланс, ввівши європейську трирівневу судову систему: перша інстанція, апеляція і касація. Якщо є вищий господарський і вищий адміністративний суди, то мають бути вищий кримінальний і цивільний суди як касаційні інстанції. А Верховний суд залишається як мозковий центр для нормування, узагальнення, теоретичного опрацювання і прийняття відповідних рішень. То чим керуються ці люди — корпоративними, власними інтересами чи розв’язанням системної для суспільства проблеми?

— Зрозуміло, що дешеве правосуддя коштує для громадян занадто дорого. Проте відсутність фінансових розрахунків вартості майбутньої судової реформи змушує запідозрити авторів у легкодумстві. Якщо не буде коштів, про яку реформу можна говорити? А ви навіть не знаєте, які кошти можуть для цього знадобитися...

— Концепція — це стратегія. І дай Боже нам її втілити за 10 років. Я неодноразово говорив, що нам слід кардинально переглянути питання формування бюджету. Ми мусимо нарешті усвідомити, що всі 15 років бюджет формувався відповідно до старого радянського підходу, для якого характерним був ухил у бік фінансового зміцнення системи репресивно-каральних органів — КДБ, міліції, прокуратури. Нині ж судовий бюджет потрібно різко збільшити саме за рахунок радикального перегляду структури всього держбюджету загалом, оскільки правоохоронна функція за останніх 10 років повністю перейшла до судової влади. До того ж і сам судовий бюджет, зокрема, має нарешті стати єдиним, без окремого рядка для того ж таки Верховного суду. Треба саме нижчим судам давати більше грошей, бо раніше рік у рік отримував багато Верховний суд, а перша інстанція завжди була на правах пасинка.

Багато які з тих пропозицій, котрі ми внесли, не потребують великих витрат. Нині це питання вивчається, зокрема, у Мінфіні. Ну а для того, щоб гроші були, ми й запропонували закон «Про судовий збір». Скасовуючи судове мито, ми передбачаємо, що цей збір ітиме виключно на потреби судової влади, а не у спільний казан. І це теж євростандарт.

— Ви думаєте, реально проштовхнути такий законопроект?

— Звичайно, Мінфін не дуже цього хоче. Але положення вже чітко визначене у двох указах президента, отож це вже політичне питання.

До речі, ми надіслали керівництву Верховного суду лист із проханням дати свої пропозиції з приводу закону «Про статус суддів». У відповідь отримали проект закону... «Про внесення змін щодо розміру оплати праці й інших заходів матеріального і соціального забезпечення». Ми чекаємо пропозицій, як забезпечити діяльність судової системи, а тут — зарплати, безплатні ліки, санаторії для себе і всієї сім’ї, переважне право на встановлення домашнього телефону й позачергове влаштування дитини в дошкільний заклад...

— Але це важливі питання, суддя не повинен ламати голову над матеріальними проблемами сім’ї.

— Я гадаю, суддя ВР і не думає про це. Взагалі є в мене ідея, реалізувати яку я ще не встиг. Дуже хотілося б впровадити офіційне декларування прибутків суддів, особливо що стосується нерухомого майна, власності суддів та всіх найближчих родичів за останніх 10 років. Щоб у простого районного судді не було особняків вартістю декілька мільйонів доларів. Це з його офіційною зарплатою. А в нас часто-густо суддя районного рівня має особняк або дачу таких масштабів, яких не може дозволити собі суддя Верховного суду США.

— Як суспільству знайти розумний баланс між табу на втручання в діяльність зовсім особливої гілки влади — і нездатністю до ефективного самоочищення, яку вона постійно демонструє?

— Це й є найскладніше питання. Концепція передбачає реальні кроки на поліпшення ситуації. Насамперед зміна підготовки суддів. Ми по-інакшому повинні підійти до якісного наповнення суддівського корпусу. У нас судді недостатньо кваліфіковані. Ідеться про якість знань. У нас у принципі немає фахового навчання суддів. Крім того, потрібні їх перекваліфікація й переатестація. Має бути підвищено кваліфікаційні вимоги до судді й дисциплінарну відповідальність. Повинен існувати національний стандарт фахової якості. Кваліфікаційні й дисциплінарні комісії в регіонах — не вихід, тому що там легко й просто вирішити все на місці, тому що всі одне одного знають. Потім надсилають документи сюди, у центр, а тут Вищу раду юстиції проходять по сто суддів за день! Ми вважаємо, що Вища рада юстиції повинна працювати щодня, на фаховій основі. І, відповідно до європейських стандартів, туди мають входити судді у відставці. Так само мають бути влаштовані дисциплінарна й кваліфікаційна комісії.

— Ви уявляєте собі, що можна зробити для того, аби робота судді перестала бути бізнесом, а стала почесною і шанованою в суспільстві місією — служінням Закону?

— Так, тепер це, на жаль, бізнес. Звичайно, ми мусимо визнати, що найважливіша передумова для цього — рівень зарплат. І водночас це не ключове питання. Забезпечення судді має бути високим. І суддівська винагорода за їхню особливу роботу має бути відповідною, бо вони відіграють у суспільстві дуже специфічну роль, функцію арбітра. Але для того, щоб одержувати таку винагороду, треба відповідати дуже високим кваліфікаційним і дисциплінарним вимогам. І їх треба дотримуватися на практиці. За порушення цих правил суддю повинні раз і назавжди позбавляти права відправляти правосуддя.

Головна проблема у цьому контексті полягає в тому, що ми занадто мало уваги приділяємо професійній культурі. Наше суспільство, на жаль, фундаментально відрізняється від суспільств із виробленими стандартами, яких ми намагаємося досягти. І ця проблема набагато складніша за підготовку й прийняття будь-яких концепції або закону. Це питання суспільної свідомості. Проте що стосується порушеної нами теми, то тут слід поступово впроваджувати передові стандарти з допомогою дієвих механізмів фахового добору й фахової відповідальності.

Президент України Віктор Ющенко: «Глибока корумпованість судів і правоохоронних органів, на мій погляд, є критичною, глибинною загрозою національній безпеці країни. Саме тому суспільство очікує, в першу чергу від парламенту, нових законів, які забезпечать радикальну судову реформу та реформу органів, покликаних підтримувати правопорядок. Усі ми разом відповідальні за те, щоб зупинити процес, коли викривлене сприйняття судової незалежності переростає в суддівське свавілля, почасти перетворюючись у явище судового деспотизму».

Поради сторонніх

Роза Г.М. Янсен, віце-президент Суду Утрехта (Нідерланди): «Як експерта Ради Європи мене попросили підготувати письмову експертизу «Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів».

Національна комісія зі зміцнення демократії й утвердження верховенства права виконала великий обсяг роботи і, в кожному разі, обізнана з вимогами Європи в галузі посилення верховенства права у функціонуванні правової системи України шляхом впровадження й поглиблення реформ у сфері судової системи, процедур, законодавства, навчання і добору (суддів), робочих стандартів та практик.

Складається враження, що комісія намагалася впровадити сукупність європейських норм і стандартів у цій сфері дуже ефективним і реальним шляхом».

Висновки експертів Ради Європи — це добротні документи, що не поступаються обсягами поданій на експертизу українській концепції. Крім самого аналізу концепції, вони містять також низку цікавих зауважень стосовно стану нашого судочинства, а також приклади із закордонного досвіду, які нам, звиклим до вітчизняних реалій, здаються інколи прямо екзотичними.

Із висновку експерта Ради Європи судді Джакомо Оберто, судді м. Турин (Італія), заступника генерального секретаря Міжнародної асоціації суддів: «На жаль, сучасна система призначення суддів в Україні не гарантує їхньої незалежності. Відповідно до Конституції України, після рекомендації кваліфікаційної комісії перше призначення на посаду фахового судді терміном на п’ять років здійснює президент України. Решту суддів, крім суддів Конституційного суду, обирає парламент безстроково. Голову Верховного суду обирає на посаду і звільняє таємним голосуванням пленум ВР у порядку, встановленому законом.

Немає жодних об’єктивних критеріїв способів обрання судді. Також немає процедури роботи кваліфікаційних комісій. Не встановлено критерії для членів кваліфікаційних комісій. Немає правил щодо взаємозв’язку між рекомендацією кваліфікаційної комісії й остаточним рішенням президента України і (або) голосуванням у парламенті. Ні президент, ні парламент не повинні обґрунтовувати свій вибір. Не передбачено процедури оскарження рішення кваліфікаційної комісії, президента або парламенту.

Цього досить, щоб довести, що сучасна система потребує негайної і всеосяжної реформи, яка повинна відповідати міжнародним стандартам у цій сфері».

Процедура обрання суддів відповідно до рекомендації Ради Європи: «Орган, уповноважений приймати рішення щодо обрання і кар’єри суддів, має бути незалежний від уряду й адміністративних органів. Для гарантії незалежності цього органу повинні бути впроваджені такі положення, як, приміром, нагляд за тим, щоб його члени призначалися судовою владою і щоб орган самостійно приймав рішення про власні правила процедури».

Саме поняття «рекомендувати на посаду судді» має бути скасоване на противагу тому, про що говориться в Концепції, вважає експерт. Комісія, створена Вищою радою юстиції, повинна відбирати кандидатів на посаду суддів або прокурорів на основі результатів конкурсного іспиту (письмового чи усного). Кандидати, які здобули позитивні результати, мають пройти як мінімум дворічний курс навчання в Академії суддів. Викладачі й досвідчені судді повинні постійно перевіряти рівень умінь і навичок суддів, які проходять навчання, і виставляти їм оцінки. На підставі таких оцінок і результатів екзаменів судді наприкінці курсу визнаються придатними чи непридатними для обіймання посади судді.

«Нинішня система кваліфікаційних комісій повинна бути цілком (і назавжди) скасована», — підкреслює експерт.

Животрепетним для нас є питання відповідальності суддів. Звісно, однозначної відповіді на запитання, за що та яким чином притягати до відповідальності суддю, закордонний досвід не дає. Як зазначає експерт, складні реалії життя унеможливлюють для законодавця чітке визначення обов’язків суддів і дисциплінарної відповідальності за їхні порушення. Приміром, «Основні принципи незалежності суддів» США (1985) передбачають: «Усі дисциплінарні заходи, усунення чи звільнення з посади мають здійснюватися відповідно до встановлених стандартів професійної етики суддів». А закон, ухвалений робочою групою Міжнародної асоціації суддів, говорить: «Факти дисциплінарних правопорушень повинні бути передбачені законом».

На думку експерта, забезпечення дисциплінарної відповідальності суддів слід покласти на Вищу раду юстиції (але побудовану за цілком іншими принципами, ніж ті, що діють сьогодні у нас). Однак він не згоден із пропозицією Концепції, відповідно до якої «кожна зацікавлена особа повинна мати право звернутися в дисциплінарні органи, ініціюючи притягнення судді до дисциплінарної відповідальності». На його думку, тут необхідний певний фільтр, оскільки така можливість буде спокусою для обвинувачуваного, визнаного винним, або сторони, яка програла у цивільній справі. Право звернення в дисциплінарний орган має надаватися Міністерству юстиції чи генеральному прокуророві. Можливо, певному органу, чиїм завданням буде відфільтровування скарг та звернень, що надходять від громадян, і вирішення питання про ініціювання дисциплінарного провадження компетентним дисциплінарним органом.

У висновку експерта Ради Європи з Голландії міститься, зокрема, стислий огляд законодавства Нідерландів, який регламентує діяльність суддів. Треба сказати, повчальний перелік. Звільнення судді без його бажання можливе лише за рішенням Верховного суду, як і усунення від виконання обов’язків (тимчасовий захід, застосовуваний в очікуванні рішення про звільнення). Голландський суддя може отримати письмове попередження від голови суду в таких випадках: зволікання під час виконання своїх обов’язків; порушення правил шляхом сумісництва посад; підтримка контактів із сторонами по справі поза межами суду; порушення конфіденційності. Повторне порушення може спричинити звільнення відповідно до рішення Верховного суду.

Обов’язкові підстави для звільнення: некомпетентність; заняття несумісною діяльністю (адвокат, держнотаріус), втрата громадянства.

Можливі підстави для звільнення: набрання сили обвинувальним вироком за вчинення злочину; банкрутство; стан здоров’я; поведінка, несумісна з інтересами правосуддя; повторне порушення правил.

Пропозиції щодо звільнення можуть вноситися лише генпрокурором після заслуховування судді, проти котрого висунуто обвинувачення. Подання виноситься в письмовому вигляді з обгрунтуванням причин. Верховний суд розглядає справу палатою, ухвалене рішення оприлюднюється. На практиці подання про звільнення розглядаються вкрай рідко. Часто обвинувачуваний суддя не чекає ухвалення рішення без його згоди, а подає на ім’я короля прохання про звільнення за власним бажанням. Кожен бажаючий може звернутися до генерального прокурора з проханням внести подання до Верховного суду, якщо є підстави оскаржити поведінку судді під час виконання ним своїх обов’язків. Прецеденти були такі: суддя погрожував адвокату в приміщенні суду; неналежним чином поводився під час прес-конференції; суддя затягував початок судового процесу.

Суддя, котрий вчинив злочин, притягується до кримінальної відповідальності так само, як і інші громадяни, незалежно від того, чи було вчинено злочин під час виконання службових обов’язків. Відомі приклади притягнення суддів за порушення правил дорожнього руху, керування авто в стані алкогольного сп’яніння, обвинувачення в сексуальних домаганнях. У таких випадках застосовуються звичайні процедури за одним винятком: справа судді не може розглядатися судом, у якому він працює.

Попри відсутність імунітету, за останні п’ять років у Нідерландах суддів притягали до відповідальності двічі. У одному випадку йшлося про ДТП, після якого суддя втік з місця події, в другому про зберігання суддею дитячої порнографії. За твердженням голландського експерта, унаслідок свого виняткового соціального статусу, за один і той самий злочин суддів, як правило, піддають суворішому покаранню, ніж пересічних громадян...

Відверто кажучи, у контексті викладеного вище, у цілому позитивний висновок експерта Ради Європи, родом із держави з такими правовими традиціями, є непоганою характеристикою української Концепції, хоч би якими спірними були її окремі положення.