Національне бюро розслідувань: другого «мертвонародження» не відбулося

15 березня 2005 року розпорядженням Віктора Ющенка була створена робоча група з підготовки концепції створення Національного бюро розслідувань, яка мала протягом 15 днів розробити законопроект про нього. Зі своїм завданням група впоралася, але законопроект на розгляд парламенту так і не надійшов. Проте ідею створення НБР не поховано — востаннє її озвучив президент України на першому засіданні новообраної Верховної Ради. Однак, на жаль, втілювати задум у життя не словом, а ділом готові лише ті політики, які розраховують посісти в новій силовій структурі керівне крісло.

1997 рік — спроба перша

Уперше у нашій країні про Національний бюро розслідувань заговорив Григорій Омельченко, котрий ще з липня 1994 року не раз подавав Л.Кучмі свої письмові пропозиції з цього приводу. Назва проектованого відомства дуже перегукувалася з назвою ФБР США, та й сама ідея створення цього органу була непрямим результатом тиску американців, які скаржилися, що через надмірну корумпованість і засилля організованої злочинності в Україну ризиковано вкладати інвестиції і вести в ній нормальний бізнес.

Указ про створення НБР було підписано президентом 24 квітня 1997 року, напередодні його візиту до США. Основними завданнями нової структури було проведення досудового слідства й оперативно-розшукової діяльності в особливо складних кримінальних справах, а також інформаційно-аналітична робота. Відомство планувалося створювати не на порожньому місці, а на базі злиття вже існуючих підрозділів ГУБОЗ МВС і головного управління по боротьбі з корупцією СБУ. Вони мали скласти кістяк НБР.

Передбачалося, що бюро реально почне працювати через невеликий проміжок часу, коли Верховна Рада прийме закон про НБР, а також внесе необхідні зміни до Кримінально-процесуального кодексу і закону про оперативно-розшукову діяльність. Призначений директором Олег Литвак (поки що полководець без армії) розраховував на півтори тисячі «багнетів», із них третина в центральному апараті, решта — у семи регіональних управліннях. У слідчому управлінні, зокрема, повинні були працювати 147 осіб, включно з начальниками, слідчими і секретарями-друкарками.

Особливих перешкод із боку парламенту не очікувалось, оскільки більшість депутатів цю ідею схвалювала. Проте, побачивши, що НБР створюватиметься не в тому вигляді, у якому хотілося, а головне — очолюватиметься не тими людьми, Григорій Омельченко і група близьких йому за духом колег із прихильників бюро перетворилися на його противників.

Через два місяці після видання указу 45 народних депутатів звернулися до Конституційного суду з поданням про те, що НБР суперечить Основному Закону. Шостого липня 1998 року суд справді визнав неконституційними деякі його положення, що стосуються принципів підпорядкованості НБР, його організаційної структури і вирішення кадрових питань. Президент протягом двох тижнів відкоригував свій указ, і формально він і досі є чинним. Проте новому директорові бюро Василеві Дурдинцю все одно не судилося покерувати ним: парламент не побажав ні прийняти закон про НБР, ні виділити 15 млн. грн. на його утримання, і бюро залишилося існувати на папері.

Податкову міліцію створювали більш рішуче

Кожна нормальна держава має як мінімум дві силові структури, одна з яких займається відбиттям зовнішньої небезпеки, а друга — підтримкою внутрішнього порядку. Це армія і поліція: міністерство оборони і міністерство внутрішніх справ. У кожного з них своє поле діяльності, проте є ділянки, де їхня робота перетинається. Так, ворожі армії можуть засилати шпигунів і диверсантів углиб країни, а опозиціонери і сепаратисти мати закордонні підривні центри. Оскільки стики відомств — найслабші місця в системі державного управління, то багато держав мають не дві, а цілих три силові структури. У Радянському Союзі, наприклад, Комітет державної безпеки дублював армію в питаннях зовнішньої розвідки, а МВС — у викритті великих розкрадачів соціалістичної власності. Така система дозволяла керівництву країни одержувати інформацію стосовно одних і тих самих питань з альтернативних джерел.

Те, що сьогодні по лінії боротьби з організованою злочинністю працюють і МВС, і СБУ, теж правильно. Так, наприклад, одна зі спецслужб, розробляючи якусь злочинну організацію, може витягти із секретного фонду купу грошей, витратити багато часу і зрештою доповісти, що факти, які підтверджують протиправну діяльність, не встановлені. Водночас суміжна служба, розробляючи те саме угруповання, такі факти встановлює, доводить справу до суду, і при цьому робить усе і дешевше, і швидше. Тоді президент може вирішити, що одна з його спецслужб або ледарює, або зійшлася з бандитами, або її співробітники ні на що нездатні.

У роки незалежності в Україні розплодилося безліч дрібнокаліберних спецслужб галузевого призначення: національна гвардія, управління державної охорони, прикордонне відомство, тюремний департамент. Найбільшим і найвдалішим проектом стала податкова служба, яка має у своєму складі інспекторський, оперативний і слідчий апарати.

Інспектори — цивільні особи з числа держслужбовців — виявляють правопорушення гласними методами, шляхом перевірок і ревізій. Оперуповноважені — атестовані співробітники міліції — вербують клерків і секретарок, закладають в офіси «жучки», загалом, добувають інформацію негласно, щоб потім перевірки і ревізії били в ціль, а не по порожньому місцю. Ну а слідчі, теж працівники податкової міліції, перевіряють зібрані матеріали на предмет наявності складу злочину, порушують кримінальну справу і подають у суд обвинувальний висновок.

Рішення створити податкову міліцію і Національне бюро розслідування приймалися майже одночасно, причому стартові можливості обох спецслужб були схожі як дві краплі води. Відділи з боротьби з кримінальним приховуванням доходів від оподатковування ще з 1992 року працювали у складі управлінь по боротьбі з економічною злочинністю МВС. А в слідчих управліннях міліції трохи пізніше були створені відділи з розслідування податкових злочинів.

За аналогією оперативну частину НБР планувалося створити з УБОЗів МВС і управлінь «К» СБУ. Слідчу — із відділів з розслідування групових злочинів, які теж працювали в складі слідчих управлінь МВС, а також із слідчих підрозділів прокуратури.

У обох структур були серйозні супротивники серед депутатського корпусу. Коли Григорій Омельченко доводив, що з НБР вийде репресивна структура для переслідування опозиції, то Сергій Терьохін переконував, що податкова поліція тиснутиме на неугодних бізнесменів, зате потуратиме угодним, і взагалі це, мовляв, крок на шляху перетворення України на поліцейську державу.

Однак щодо податкової служби Л.Кучма діяв більш рішуче. Його указ від 30.10.1996 р. однозначно велів МВС передати до складу ДПА 4700 штатних одиниць підрозділів з боротьби з кримінальним приховуванням доходів від оподатковування й асигнування на їхнє утримання. При цьому за співробітниками створеної таким чином податкової поліції зберігалися повноваження, правовий і соціальний статус співробітників міліції, а також службові приміщення, транспорт і техніка, які були у їхньому розпорядженні.

Як і в указі про НБР, президент робив застереження, що все це тимчасово, поки не врегулюється правовий статус нової структури. Тобто Верховна Рада ще мала прийняти (чи не прийняти) закон про податкову поліцію і внести (або не внести) зміни до закону про оперативно-розшукову діяльність і Кримінально-процесуальний кодекс, щоб поліцейські дістали право проводити оперативні розробки і розслідувати кримінальні справи.

Загалом, вийшла незаконнонароджена, але цілком життєздатна структура. Головне, що була «армія», до неї підібрали і відповідного полководця: ним став один із тодішніх заступників міністра внутрішніх справ генерал міліції Віктор Король. І поки низові поліцейські ударно викачували з комерційних структур гроші для держбюджету, керівники активно працювали з депутатами — одних умовляли, інших переконували, третім обіцяли золоті гори. У результаті майже через рік, 5 лютого 1998 року, Верховна Рада і прийняла закон про податкову службу, і внесла зміни до інших законів, і виділила гроші. Єдине, із чим не погодилися депутати, то це з назвою — багатьом занадто різало вухо слово поліція. У такій дрібниці їм поступилися, і спецслужба стала називатися податковою міліцією.

З усього вищезазначеного випливає логічне запитання: чому ж щодо НБР Л.Кучма не виявив такої наполегливості? Чому не використав свою владу й авторитет? Чому не поставив на посаду директора якогось пробивного керівника, а призначив Василя Дурдинця — суто кабінетного працівника? Відповідь може бути тільки однією: йому це бюро не було потрібне. Він заробив очки, коли пішов назустріч побажанням Заходу і підписав указ про НБР, зате потім усю провину за провал списав на Верховну Раду.

Елітна служба — зайвий баласт

Хоч би якими були нові проекти, усі вони сходилися в одному: НБР буде елітною службою, укомплектованою висококваліфікованими спеціалістами, котрі розплутуватимуть найскладніші справи, пов’язані з організованою злочинністю і корупцією, одержуючи за це підвищену зарплату. Але заковика саме в тому, що для такої справи самостійні елітні служби не потрібні.

Створити новий орган у ранзі міністерства, це значить виділити йому окремий «палац», наповнити автопарк, укомплектувати, крім основних служб, канцелярію, бухгалтерію, кадровий апарат, госпчастину, відділ міжнародних зв’язків, прес-службу і багато інших підрозділів, які забезпечують нормальну роботу самостійного відомства, де перша особа має право особистої доповіді главі держави. Усі ці витрати повинні компенсуватися тим, що більше не буде зайвого і некомпетентного втручання в діяльність його співробітників, котрих припинять відволікати від їхньої основної роботи. Адже в міліції кожного опера або слідчого в будь-який момент можуть відірвати від розробки фігуранта або допиту свідка і кинути на прочісування горищ і підвалів, якщо в районі скоєно вбивство, або поставити в оточенні на варті громадського порядку, якщо в місті відбуваються мітинги і демонстрації.

Податкову міліцію вдалося відокремити від МВС, але вона все-таки не елітна, а галузева спецслужба, де потрібні спеціальні знання. Тому робота там теж не мед. Мені свого часу пропонували перейти зі звичайної міліції в податкову, обіцяючи при цьому молочні ріки і масляні береги. Але я сходив в архів найближчого суду і підняв кілька кримінальних справ, розслідуваних податковою міліцією, щоб у такий спосіб дістати уявлення про майбутню роботу. Два дні я безуспішно намагався зрозуміти зміст законів, за якими визначається склад злочину, а на третій день, так ні в чому і не розібравшись, вирішив, що краще бігатиму по горищах і підвалах.

Що ж стосується боротьби з організованою злочинністю і корупцією, то тут не треба мати ніяких спеціальних знань, окрім того, що необхідно для роботи в карному розшуку або службі з боротьби з економічною злочинністю. Тому немає ніякої потреби створювати в цій галузі ще одну структуру, яка монопольно замкне на себе всі нитки управління.

Не зовсім вдалим прикладом створення елітної служби стали підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, які комплектувалися найкращими операми карного розшуку і колишнього Відділу боротьби з розкраданням соціалістичної власності. За всю 15-річну історію УБОЗів питання про їхню ліквідацію виникало так само часто, як і питання про створення НБР. У середині 1990-х років суспільство дивувалося, чому по телевізору показують стільки гарних затримань рекетирів, але вони переважно завершуються постановами про відмову в порушенні кримінальної справи за відсутністю складу злочину?

Розгадка виявилася простою. На відміну від звичайних злочинців, які живуть на «дармові харчі», організовані злочинні угруповання можуть існувати, якщо їх фінансують бізнес-структури. Бізнесмен, як правило, замовляє бандитів у двох випадках: коли потрібно повернути гроші, якщо його обдурили «кидали», і коли потрібен захист від «лохів», якщо в ролі «кидали» виявився він сам. Теоретично можна пересаджати всіх рекетирів і їхніх замовників із світу бізнесу — це довели на практиці кількаразові локальні операції під умовною назвою «червоне місто». Але що робити, коли в нашій країні вигідно вирішувати ділові питання шляхом обману, і послуги організованої злочинності все одно залишаються затребуваними.

А УБОЗи знайшли найпростіший і найвигідніший спосіб, як вибити у неї з-під ніг соціальну базу — вони самі стали виконувати замовлення бізнесменів. Якщо замовнику треба було повернути свої гроші — «кидал» пресували за шахрайство, а якщо він хотів позбутися обманутих кредиторів, тих затримували за вимагання. І оскільки спочатку УБОЗи підпорядковувалися не обласним УВС, а безпосередньо республіканському міністерству, невтручання і безконтрольність призвели до того, що така дружба з бізнесменами розцвіла пишним цвітом. Убозівці навіть не морочилися з порушенням кримінальних справ, а, виконавши замовлення, виносили постанови про відмову і відпускали затриманих на всі чотири боки.

Коли ці неподобства вийшли за рамки пристойності, з боку влади пішла жорстка реакція. Наприклад, столичний УБОЗ першого призову (а це хлопці, які вкрили себе славою в перших війнах із рекетом) 1997 року майже в повному складі був розігнаний і значною мірою репресований. Щось подібне відбувалося у цей час і в інших регіонах: через природні соціально-економічні причини хвиля дикого рекету спала, а тому інструмент для боротьби з ними виявився непотрібним і навіть шкідливим.

Правда, УБОЗи не ліквідували на корені, але якісно вони дуже змінилися — там неухильно почав скорочуватися відсоток вихідців із карного розшуку й інших оперативних служб, зате їхнє місце посіли штабники, кадровики, канцеляристи і зовсім ще зелені випускники академії з багатим родоводом. З елітної структури УБОЗ перетворився на синекуру. І нині продуктивність його роботи надзвичайно низька, якщо, звичайно, головним його завданням вважати розкриття злочинів і ліквідацію злочинних угруповань, а не оперативний супровід бізнес-проектів осіб, наближених до імператора. Тому створити ще одну спецслужбу на правах міністерства, аби вона повторила шлях УБОЗ, значило б повісити на шию держбюджету ще один непотрібний баласт.

А щоб покласти край корупції, глава держави може використовувати інший, дешевший, механізм: у кожному міністерстві, управлінні і відділі мати своїх спостерігачів (на рівні як заступників, так і простих інспекторів) і знаходити можливість особисто отримувати від них інформацію, альтернативну тій, яку доповідають міністри. І не просто одержувати, а порівнювати, узагальнювати, аналізувати, і кілька разів перевіряти — загалом, у повному обсязі нести на собі тягар влади.