Куда двигается реформа органов правопорядка? Замечания к плану, утвержденному президентом

11 мая Украина выполнила еще одну рекомендацию Еврокомиссии, выполнение которой может приблизить начало переговоров о вступлении в ЕС — утвердила Комплексный стратегический план реформирования органов правопорядка как части сектора безопасности и обороны Украины на 2023–2027 годы. Этот документ Офис генерального прокурора разработал еще в прошлом году, а его содержание оставалось загадкой до сегодняшнего дня, ведь европейцы порекомендовали только «принять план», не говоря о его содержании. В отличие от других рекомендаций, более четких относительно содержания, а не только формы решений, которые должна принять Украина. Итак, о чем этот «план Зеленского», действительно ли он президентский и куда же будет двигаться реформа органов правопорядка?

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

В ЕС приветствовали подписание Зеленским стратегического плана реформирования системы правопорядка

Кто и как составлял план?

Начнем с предыстории — новой публичной политики по реформированию органов правопорядка после 2014 года фактически не было. Создали НАБУ, ГБР, БЭБ, сузили полномочия прокуратуры и т.п. В обществе сложилось впечатление, что наплодили органов правопорядка, а эффективности ноль. Однако речь не о количестве, а о качестве. Кто-то должен выполнять функцию расследования тех или иных уголовных правонарушений, для этого и существует специализация (разные органы), определенная в Концепции реформирования уголовной юстиции Украины (2008) — наиболее успешном документе в этой сфере. Дело в том, что именно в нем определена действующая специализация органов правопорядка, и не только: еще УПК 2012 года, уголовные проступки, бесплатная правовая помощь и т.п. Так что мы имплементировали то, что задумывалось задолго до Революции Достоинства, даже до преступного режима Януковича.

Офис генерального прокурора еще с 2019 года хотел повторить историю этого успеха, ведь за десять лет много чего изменилось, а разрозненные реформы после 2014-го нуждались в систематизации. С этой целью подготовили новый проект концепции, принять который помешало полномасштабное вторжение российских войск. Вопрос отложили в долгий ящик, пока 17 июня Еврокомиссия в своих рекомендациях не указала на необходимость «принять общий стратегический план реформирования всего сектора правопорядка как части безопасностной среды Украины» (отсюда и название документа, которое, возможно, и похоже на нагромождение слов, но это не так).

Именно поэтому действующий Комплексный стратегический план разрабатывало не правительство (ведь органы правопорядка относятся к исполнительной власти), а Офис генерального прокурора как координирующий орган в сфере уголовной юстиции. Однако утверждал его президент, учитывая терминологию и полномочия, определенные Законом о национальной безопасности (2018), и по аналогии с предыдущей Концепцией 2008 года, но это точно не «президентский план», ведь его разработала рабочая группа с привлечением профильных специалистов.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Зеленский одобрил стратегический план реформирования системы правопорядка Украины

О чем этот план?

Сразу скажем, что, учитывая объем и детализацию, речь идет не столько о плане, сколько именно о концепции. То есть этим документом определены направления реформы, ключевые идеи, а уже в дальнейшем должны быть разработаны четкие планы по их реализации в конкретных органах и изменения на уровне законодательства. Поэтому вы не найдете там деления на изменения в конкретных органах или законы, которые нужно принять. С такими обобщениями концептуального характера всегда все зависит от того, как именно они будут имплементированы. Иначе говоря, есть риск формального внедрения или невнедрения вообще. Так что принятие плана лишь первый шаг, формирование определенной рамки, но точно не четкое видение, куда в дальнейшем будет двигаться реформа то ли прокуратуры, то ли полиции, СБУ, ГБР, НАБУ и БЭБ.

Его содержание четко разделено на блоки:

1) в отношении институционной состоятельности предотвращать и расследовать преступления. Например, унификация статуса органов правопорядка, внедрение рискориентированных подходов, информационно-аналитической деятельности, стратегического менеджмента и прогнозирования; усиление координационной функции прокуратуры, реформа института ОРД, конечно гармонизация с законодательством ЕС и т.п.;

2) в отношении уголовной политики — внедрение последовательной уголовной политики. Особенно хочу обратить внимание на разработку, утверждение и введение в действие Нацплана по предотвращению преступности (п. 2.3), а также внедрение периодического виктимологического опроса населения — victimology survey, crime survey (п. 2.9). Фактически Украина получит альтернативный официальной статистике источник сведений о преступности, что станет основанием для принятия управленческих решений как по кадровым вопросам в органах правопорядка, так и в процессе расследования вообще. Такие инструменты давно существуют в США и Великобритании и доказали свою эффективность;

3) в отношении оптимизации уголовного процесса, то есть правил уголовного преследования, после 2012 года накопивших критическую массу проблем, что отрицательно сказывается на его эффективности. Например, развитие альтернативных мер решения уголовно-правовых конфликтов (diversionary measures, transactions), которые будут применяться во время расследования отдельных видов преступлений (п. 3.1), и расширение границ дискреции прокурора в процессе, в частности на начальном и завершающем этапах расследования, с учетом приоритетов (п. 3.4) позволят уменьшить нагрузку на органы правопорядка, а развитие института защиты участников уголовного производства (п. 3.6), возмещение ущерба (п. 3.7) и института договоров (п. 3.8) позволит улучшить положение потерпевшего лица, желание принимать участие в процессе, без чего невозможно доказывание дела в суде и т.п.;

4) в отношении управленческих вопросов в органах правопорядка — от установления ключевых показателей эффективности (KPI), на основании которых будет проводиться оценка эффективности и качества работы органов правопорядка и прокуратуры (п. 4.3), введение института детективов (п. 4.8) для объединения функций следственного и оперативного работника (сейчас это работает в НАБУ) в комплексной цифровой трансформации (п. 5), что не просто повторяет идею об e-case, а делает акцент на интегрирование в электронные системы управления информацией о преступности ЕС;

5) в отношении подотчетности органов правопорядка — усиление механизмов демократического гражданского контроля. Большинство из них давно прописаны в профильных законах, например разного рода советы общественности, которые решают или влияют на кадровые вопросы — через конкурсы или дисциплинарные производства. Однако такие указанные в законе формы общественного контроля, бесспорно, требуют развития.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Необходимо улучшить работу ГБР как органа правопорядка, принявшего на себя функцию следствия от Генпрокуратуры — эксперт

Риски военного времени

Тем временем самая большая проблема плана — подготовка его под условия мирного времени, что было прямым требованием европейских партнеров, озвученным во время консультаций по выполнению этой рекомендации Еврокомиссии. Что никоим образом не согласуется с временным промежутком его выполнения — 2023–2027 годы, ведь все это время основными вызовами для системы уголовной юстиции остаются проблемы военной юстиции. Речь идет как о расследовании международных преступлений (в первую очередь военных), так и о противодействии угрозам национальной безопасности (в первую очередь коллаборационной деятельности) и ухудшению криминогенной ситуации в связи с войной в целом.

Даже при условии, что победа Украины произойдет в ближайшее время, не стоит забывать: преследование за международные преступления обычно продолжается десятилетиями (посмотрите на пример стран бывшей Югославии), а восстановление порядка на деоккупированных территориях или борьба с преступностью в условиях войны требует значительных ресурсов. Об этом надо думать уже сейчас, прогнозировать последствия войны и предусматривать ресурсы на специализированные подразделения, возможно даже органы, которые будут заниматься этим вопросом.

К тому же в условиях затяжного военного положения лишь нарастают риски влияния олигархов на политическую жизнь страны, послабления парламентского и общественного контроля, авторитарного управления органами власти и т.п. Кажется, что это не вопрос уголовной юстиции, но если говорить об управленческих вопросах, например конкурсных принципах назначения высшего руководства, — это именно об этом. Приведу лишь один пример. Недавно правительство одобрило Государственную антикоррупционную программу на 2023–2025 годы, проект которой до самого принятия предусматривал конкурсные принципы назначения генерального прокурора (в окончательной редакции это положение исчезло). Так что традиция политических назначений остается.

Еще более опасным является порядок увольнения через вотум недоверия, которым можно уволить без оснований руководителя прокуратуры простым большинством. Европейский опыт показывает, что для такого увольнения должны быть профессиональные основания. Если же сугубо политическое недоверие, то по крайней мере квалифицированным большинством, отнюдь не простым. Назначение или освобождение генерального прокурора — это грабли, на которые Украина наступает регулярно.

Подытожим: сам факт принятия плана — это бесспорно успех Украины (мы наконец определили политику реформирования органов правопорядка в дальней перспективе), к тому же это реальный шаг на пути к реализации евроинтеграционных устремлений государства. Тем временем его сознательная разработка под условия мирного времени не отвечает на реальные вызовы, которые сегодня стоят перед органами правопорядка, а именно вопросы военной юстиции.

К тому же план является больше рамочным документом, определяющим направление реформ и ключевые идеи, а его реализация полностью будет зависеть от отраслевых планов конкретных органов. Так что, как всегда, есть за что похвалить, есть за что критиковать. Но последовательная публичная политика, разрабатываемая и внедряемая государством, — это характерная особенность европейской бюрократической машины, которая обеспечивает эффективность государств, входящих в ЕС. Стараясь привести в норму нашу политику, мы становимся на шаг ближе к европейской семье, в которой, надеюсь, уже давно готово место для Украины.