"Пенсионным" пирогом всех не накормишь. Нужен "пенсионный" торт

Проблема пенсионного обеспечения с каждым годом приобретает все большую актуальность даже для государств с мощными экономиками.

Именно поэтому современные пенсионные системы напоминают многоуровневый торт, прослойки которого, или уровни, формируются по разным "рецептам".

В условиях, когда демографический кризис делает невозможной выплату достойных пенсий только за счет взносов, уплаченных работниками в государственные солидарные или распределительные системы пенсионного страхования (первый уровень), правительства вынуждены вводить накопительные пенсионные системы в обязательном порядке (второй уровень) и поощрять работодателей и работников к добровольному участию в подобных системах (третий уровень). Выплаты со второго и третьего уровней пенсионной системы не подменяют выплат с первого уровня, гарантированного государством, а только дополняют их за счет индивидуальных пенсионных накоплений гражданина. Следовательно, пенсионер получает не одну, а две или три пенсии с разных уровней, которые полностью или частично (на 50–70%) замещают ему утраченный заработок.

Дополнение солидарной пенсии накопительной зависит не от страхового стажа, а от суммы уплаченных работником и/или работодателем взносов, периода накопления и результатов инвестирования пенсионных средств финансовыми учреждениями (негосударственными пенсионными фондами, компаниями по страхованию жизни, банками и т.п.). Уплаченные в течение трудовой деятельности взносы не идут на выплаты нынешним пенсионерам, а приумножаются за счет дохода от инвестиционных инструментов, в которых их размещают. Результатом формирования таких пенсионных накоплений на втором уровне является вторая пенсия, позволяющая европейским пенсионерам вести тот образ жизни, о котором большинство украинских лишь мечтают. Поэтому целью введения второго уровня должно быть постепенное приближение средних показателей замещения утраченного заработка пенсионными выплатами с нынешних 25–30 до европейских 60%.

Наша песня хороша и нова, начинаем ее снова

В большинстве стран Европы, кроме Украины, Молдовы и Беларуси, в последние десятилетия был внедрен второй уровень пенсионной системы. О намерениях по поводу второй пенсии заявляли все президенты, каденции правительств и парламентов Украины с 1998 года. Но все эти "направления", "стратегии", "концепции" реформирования пенсионной системы до сих пор так и не были реализованы. Общеобязательная накопительная пенсионная система, которую должны были внедрить в Украине с 1 января 2019 года (а до этого - в 2006-м, 2009-м, 2016-м), в очередной раз не стартовала.

Результаты последних оценок количественного и качественного состояния населения Украины свидетельствуют о принципиальной невозможности обеспечить граждан достойной пенсией за счет выплат с первого уровня, осуществляемых Пенсионным фондом Украины (ПФУ). Спасти ситуацию должна была вторая пенсия со второго уровня, что уже доказали страны, которые в свое время ввели его при реформировании своих пенсионных систем.

Впрочем, сейчас продолжается консервация пенсионной системы, начавшаяся в 2018 году, когда тогдашнее правительство прекратило работу над созданием институциональных компонентов второго уровня, а депутатский корпус не стал рассматривать соответствующий законопроект (№6677). Более того, существует неопределенность по поводу модели второго уровня и анонсируется отсрочка старта системы до 2023 года. Об этом неоднократно заявляли руководители будущего регулятора рынка накопительного пенсионного обеспечения, имеющие свое, отличающееся от позиции профессиональных участников рынка и будущих пенсионеров, видение архитектуры пенсионной системы второго уровня.

С началом в стране нового политического цикла появилось несколько законопроектов, в основу которых положены ранее известные концепции, наработанные как Национальной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку, так и отдельными народными депутатами. Прежде чем анализировать их, целесообразно рассмотреть обобщенную европейскую пенсионную модель второго уровня, адаптированную к украинским реалиям и рекомендованную пенсионным сообществом.

Европейский второй уровень

Практика накопительных пенсионных систем европейских стран и Директива 2003/41 ЕС от 3 июня 2003 года "О деятельности учреждений трудового пенсионного обеспечения и надзоре за ними" сохраняют за государствами-членами полную ответственность за организацию своих систем пенсионного обеспечения, а также за принятие решений о роли каждого из трех уровней. В контексте второго уровня за ними также обязательно сохраняется полная ответственность за роль и функции различных учреждений, предоставляющих трудовые пенсии по возрасту, таких как отраслевые пенсионные фонды, корпоративные пенсионные фонды и компании по страхованию жизни. На сегодняшний день от Исландии до Италии и от Португалии до Болгарии системы второго уровня функционируют на базе негосударственных пенсионных фондов (производственных или профессиональных, открытых или универсальных).

Все эти системы построены по децентрализованной модели, то есть государство не создает и не пытается создавать дополнительные к существующим финансовым учреждениям надстройки или предлагать участникам накопительной пенсионной системы (будущим пенсионерам) услуги основанных за бюджетные средства учреждений накопительного пенсионного обеспечения или других предоставителей услуг. Вместе с тем государство обеспечивает средства влияния, осуществляет эффективное регулирование, усиленный контроль, лицензирование и надзор за учреждениями накопительного пенсионного обеспечения, функционирующими на втором уровне.

По мнению экспертов группы "Пенсионная реформа", архитектура системы второго уровня должна, с одной стороны, соответствовать общеевропейской, то есть быть децентрализованной и функционировать на базе негосударственных пенсионных фондов (НПФ) при участии компаний по страхованию жизни, а с другой - строиться на основе уже существующих институциональных компонентов третьего уровня, представленного этими же финансовыми учреждениями (НПФ, администраторами НПФ, компаниями по управлению активами (КУА), банками-хранителями, страховыми организациями и прочими) и соответствующими государственными регуляторами.

Участниками системы (будущими пенсионерами) должны становиться застрахованные лица (соответствующего возраста или независимо от возраста), которые платят (за которых платят) единый социальный взнос. Уплата взносов (не части ЕСВ, а именно пенсионных взносов) в НПФ может осуществляться работником и его работодателем, который является платежным представителем. Существуют разные мнения о размерах (ставках) взносов, которые должны платить работник и его работодатель (от 1 до 5% каждый), источниках этих взносов (начисление на зарплату или отчисление с зарплаты, или уменьшение налогов на сумму взносов, или другое уменьшение нагрузки на фонд оплаты труда и т.п.).

Каждый человек вправе выбрать НПФ по собственному усмотрению без участия (давления или посредничества) работодателя. Для этого он обращается к администратору НПФ и/или в Пенсионный фонд Украины, который будет администрировать уплату взносов и направлять их в НПФ, участником которого является такой человек и с которым заключен пенсионный контракт. Это позволит не только осуществлять контроль над полнотой и своевременностью уплаты взносов, но и создать "зеркальную" (с администраторами НПФ) базу данных (Реестр участников системы). Не исключено, что на практике вместо ПФУ может использоваться другой реестр в другом учреждении, содержащий необходимые данные.

Вопрос же включения в эту модель ПФУ, как это происходит в Польше (ZUS) и некоторых других странах, технологически был отработан в ходе экспериментов, проводимых с 2005 года. Лица, не выбравшие по каким-либо причинам НПФ, могут быть распределены ПФУ между пенсионными фондами по прозрачному алгоритму случайных чисел ("автозапись"). Человек, в том числе и распределенный между НПФ, имеет право в любой момент выбрать другой фонд, подав об этом соответствующее заявление. Более того, каждый человек, ставший участником фонда сознательно или путем "автозаписи", имеет право "выписки" из системы, сообщив ПФУ с помощью заявления о своем выходе. Такое сочетание добровольности и обязательности с правом свободного входа-выхода соответствует рекомендациям ОЭСР, а также других международных институтов, в частности Всемирного банка. Более того, "автозапись" уже положена в основу перезагрузки систем второго уровня таких стран, как Новая Зеландия, Великобритания, Польша, и других.

Инвестирование пенсионных активов может осуществляться в надежные инструменты, установленные законом для третьего уровня, но с учетом дополнений и ограничений для второго уровня. В перспективе предполагается возможность для участника выбирать стратегию инвестирования с соответствующим инвестиционным портфелем в зависимости от типа и вида НПФ.

Что касается видов выплат, то они должны гармонизировать с аналогичными выплатами с третьего уровня (пожизненная пенсия или выплата на определенный срок либо одноразовая всей суммы накоплений).

Считается, что система второго уровня по такой модели фактически прорастает из компонентов третьего уровня, работает по тем же правилам, регулируется (лицензируется) теми же государственными органами, а значит, успешно апробирована (с 2004 года), понятна (по крайней мере для участников НПФ), не нуждается в создании дополнительных надстроек и расходовании бюджетных средств.

"Уникальная" пенсионная модель второго уровня

С 2003 года вместо реализации европейской пенсионной модели обществу пытаются навязать "уникальную", а в действительности давно известную неевропейскую модель второго уровня, частично скопированную с таких известных своими "демократическими достижениями" стран, как РФ, Казахстан, Боливия, Сингапур и т.п. В основу такой модели был положен государственный Накопительный фонд, участниками которого обязательно становятся все граждане определенного возраста, компании по управлению активами, которые должны избираться на тендерах, и государственные банки. Поначалу НПФ не будут допущены к участию во втором уровне, а только через пять лет (в последних вариантах - через два года) после его старта. Такая нерыночная модель нашла отображение в проектах, разработанных сторонниками руководящей роли государства в экономике.

Новый этап моделирования начался в 2017 году. Вначале эту модель ее разработчики называли "централизованной", потом, когда ее стали критиковать за административный монополизм и ограничение конкуренции, - "комбинированной", а недавно (согласно новым тенденциям) обозначили модной аббревиатурой SMART. В основу этой модели положено создание дополнительных надстроек, образованных за бюджетные средства и призванных вроде бы защитить интересы участников системы, сделать за них рациональный выбор предоставителя услуг, уменьшить затраты на управление и плату за услуги и т.п. Смета надстройки уже обнародована и составляет 600 миллионов гривен. Опыт освоения таких средств чиновниками известен на примерах столичной инфраструктуры, - анонсированные сначала суммы в дальнейшем увеличиваются в несколько раз. В отличие от членов советов НПФ, исполняющих свои обязанности на бесплатной основе или за счет основателей НПФ, члены совета надстройки при такой модели будут получать вознаграждение за счет пенсионных активов (то есть средств участников), размер которого, по некоторым подсчетам, превысит известные заоблачные зарплаты в госкомпаниях.

Что касается взносов и накоплений, то модель принципиально не отличается от ранее предложенных вариантов. Относительно же выплат, то предлагаются более сложные для понимания участником варианты, названные "модифицированными", "ускоренными" и т.п., вместо использования уже апробированных видов выплат на определенный срок и пожизненных аннуитетов.

Если коротко подытожить последние новшества, то можно утверждать: под вывеской пенсионного реформирования и внедрения второго уровня просматривается попытка создать за бюджетные средства дополнительные бюрократические надстройки накопительной пенсионной системы с признаками административного монополизма, ограничения конкуренции и протекционизма отдельных групп влияния.

Следует ли изобретать украинский велосипед?

В Украине с 2004 года создана и успешно функционирует система негосударственного пенсионного обеспечения (третий уровень), и осуществляется государственный контроль и надзор над ее субъектами. Одним из условий внедрения второго уровня согласно действующему законодательству является получение опыта негосударственного пенсионного обеспечения, в частности негосударственными пенсионными фондами. На сегодняшний день в Украине функционируют более 50 НПФ, десятки администраторов НПФ и компаний по управлению активами. Количество участников НПФ - свыше 800 тысяч человек. В 2019 году компании по управлению активами НПФ продемонстрировали довольно высокую доходность инвестиций (на уровне 14–20% годовых), что превышает ставки по депозитам банков и уровень инфляции.

Следовательно, ни в 2019-м, ни в этом году не было, да и нет значительных препятствий для старта второго уровня согласно децентрализованной модели. Несомненно, нормативно-правовая база для такой модели требует существенной доработки, еще больше усилий необходимо приложить для проведения разъяснительной работы, укрепления доверия, достижения консенсуса среди наемных работников и работодателей, усиления состоятельности регулятора, верховенства права и защиты инвестиций, превентивных мер по предотвращению мошенничества и т.п. Но при наличии политической воли и государственно-частного партнерства эти все задачи, направленные на обеспечение украинцев второй пенсией, решаются качественно и эффективно. Так надо ли изобретать "уникальные" модели с непонятными надстройками и продолжать терять время до 2023 года?