Местное самоуправление и европерспективы

От редакции ZN.UA: Этот материал поступил к нам еще до событий последних четверга и пятницы - когда шансы на подписание Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС в Вильнюсе хоть уже и начали становиться все более призрачными, но еще не растаяли окончательно. Между тем проблемы, поднимаемые автором, не стали от этого менее актуальными, ведь, как он абсолютно правильно отмечает, главной целью интеграционных процессов должно было бы стать достижение критериев европейского качества жизни для украинских граждан. На которое все равно хочется надеяться - пусть уже даже почти без надежды.

У дискуссий о европейском выборе Украины есть одна особенность - они не содержат экономических расчетов по развитию отечественного местного самоуправления. Но само местное самоуправление как разновидность публичной власти, наиболее приближенной к рядовым гражданам, в случае подписания Соглашения об ассоциации с ЕС в первую очередь почувствует на себе трансформационные влияния в сфере бюджетного обеспечения территориальных общин.

Уже сегодня вопросы местных финансов входят в сферу законодательной, административной и гуманитарной экспертизы Совета Европы относительно стран Центральной и Восточной Европы (в том числе и Украины) в контексте раздела "Территориальная администрация" и положений Европейской хартии местного самоуправления. Курс на евроинтеграцию должен предусматривать в сфере местного самоуправления преодоление ряда проблем в финансовом обеспечении территориальных общин, в частности связанных со следующим:

- несоответствием между задачами органов местного самоуправления и ресурсами, необходимыми для их выполнения;

- неопределенностью критериев финансового выравнивания и распределения трансфертов;

- необоснованными ограничениями доступа к заемным капиталам;

- существенным доминированием трансфертов над собственными финансовыми ресурсами;

- ограниченной долей поступлений от местного налогообложения.

Результаты исследований и опыт стран, ставших членами ЕС, свидетельствуют, что более тесная интеграция страны с Европейским Союзом со временем приводит к ощутимым положительным экономическим изменениям. Попробуем с помощью цифр оценить текущую адекватность европейским критериям отечественного местного самоуправления, условно разделив страны ЕС на так называемые новую Европу (постсоциалистические страны, присоединившиеся к ЕС в 2004 г.) и старую Европу (остальные страны ЕС) и используя данные Евростата, Еврокомиссии, Комитета регионов, учреждений статистики стран ЕС, Совета европейских муниципалитетов и регионов (CEMR), исследовательского отделения Банка Dexia Credit Local, а также официальные статистические данные по Украине и Российской Федерации.

Сегодня Украина имеет более высокий по сравнению со странами ЕС показатель зависимости местных бюджетов от трансфертов из Государственного бюджета (рис. 1), который ежегодно растет. В 2007 г. доля таких трансфертов в доходах местных бюджетов составляла 43,3%, в 2012-м - почти 54 и на 2013-й можно ожидать в объеме 55–56%. В большинстве стран ЕС эта доля намного ниже (например, в Германии - 22%, а в Швеции - 34), что означает более высокий уровень финансовой автономии местного самоуправления в Европе. Вместе с тем в Российской Федерации доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов за 2012 г. составила 61,8%.

При этом в Украине в среднем только 46% трансфертов, направляемых правительством на уровень местных бюджетов в течение 2005–2012 гг., составляют трансферты на общие цели (в частности, дотация выравнивания), средства которых органы местного самоуправления могут распределять и тратить по собственному усмотрению. В большинстве же стран ЕС такая доля значительно выше. Например, в Германии она равна 95%, в Швеции - 75, Великобритании - 64, Польше - 62%. В России этот показатель почти аналогичен украинскому - 46,6%.

То есть в Украине преобладающей является доля межбюджетных трансфертов с целевым назначением (субвенции), и их средства органы местного самоуправления просто технически перечисляют конечным получателям и не могут перераспределять по собственному самоуправляющему усмотрению.

Бюджетная обеспеченность территориальных общин в странах ЕС и Украине также существенно отличается (рис. 2). Если в Украине на одного жителя за год тратится из местных бюджетов в среднем 3471,5 грн (самый высокий показатель в Киеве - 4095,7 грн, самый низкий в Луганской области - 2890,5 грн), то в странах так называемой новой Европы этот показатель составляет 11901,68 грн, а старой Европы еще выше - 52258,0 грн. Таким образом, в странах ЕС из муниципального бюджета на одного жителя расходуется средств в 13 раз больше, чем из бюджетов украинских городов, поселков, сел. Даже в странах "новой Европы" этот показатель почти в четыре раза превышает украинский. Ради объективности следует заметить, что в Российской Федерации этот показатель за 2010 г. превышает украинский и равен 453,6 евро, или 4808,6 грн на одного жителя общины, а с учетом ресурсов бюджетов субъектов федерации - 1151,5 евро, или 12205,9 грн.

При этом доля расходов украинских местных бюджетов, направляемая на исполнение органами местного самоуправления собственных полномочий (жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, транспортная сфера, содержание бюджетной и дорожной инфраструктуры, местные программы социально-экономического развития и т.п.), остается более чем в три раза меньшей, чем в странах ЕС (рис. 3, 4). Необходимо обратить внимание на то, что в Российской Федерации этот показатель приближается к общеевропейскому и в 2010 г. составлял 40,1% (в частности на ЖКХ - 18,3%, на управление - 8,9).

Конечно, о европейском качестве муниципальных услуг в условиях, где только 8,7% средств местных бюджетов направляется на эти цели, речь не идет. Именно направление в странах ЕС более половины средств местных бюджетов на собственно муниципальные услуги и самоуправляющееся управление этими процессами и создает такое высокое, пока недосягаемое для украинцев качество жизни в каждом европейском городе, городке или селе.

Мизерной остается в Украине доля собственных ресурсов в общих доходах местных бюджетов, которая на протяжении 2009–2012 гг. не превышала 8% (см. рис. 5). Именно собственные ресурсы направляются на обеспечение надлежащего качества жизни в населенном пункте - на благоустройство, жилищно-коммунальную сферу, обеспечение водой и т.п. Для сравнения: в странах ЕС этот показатель составляет от 30 до 70% (Великобритания - 37%, Германия - 46, Франция - 67%). Вот почему уровень и качество жизни в городе, городке или поселке Европы и Украины кардинально отличаются.

Показателем перспектив местного развития в любой стране являются объемы капитальных расходов местных бюджетов. В Украине местные бюджеты продолжают обеспечивать прежде всего только выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений, оплату энергоносителей, льгот и субсидий населения, т.е. исполняют преимущественно функции "социального кошелька". В Европе органы местного самоуправления активно вкладывают средства в инфраструктуру и местное экономическое развитие. Объем капитальных расходов на одного члена европейской и украинской территориальной общины отличается в 18 раз!

Есть над чем задуматься, если у нас в будущее общины вкладывается около 240 грн на одного жителя, а в странах "новой Европы" - почти 2,5 тыс. грн и "старой Европы" - около 5 тыс. грн (см. рис. 6).

Таким образом, заключение Соглашения об ассоциации с ЕС открыло бы путь к повышению уровня бюджетного обеспечения украинских территориальных общин, поскольку это один из индикаторов соответствия критериям будущего членства в Евросоюзе. Показателем успешного выполнения соглашения для местного самоуправления должно стать приближение украинского законодательства к европейским стандартам и реальная децентрализация, прежде всего бюджетная.

Не членство Украины в ЕС как таковое должно стать самоцелью европейской интеграции, а достижение критериев европейского качества жизни для украинских граждан. Ведь даже подписанное соглашение может превратиться в украинских реалиях в формальный документ без положительных трансформаций для местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие соглашения в действительности не препятствует введению европейских механизмов укрепления финансовой основы местного самоуправления.