Украинская политика национальной безопасности Украины: актуальные вызовы — адекватные ответы

Анализ безопасности в его стратегическом измерении должен исходить прежде всего из адекватной оценки и прогноза основных тенденций развития обстановки в мире, вызовов и угроз. Для этого используем материалы доклада директора Национальной разведки М.Мак-Конэлла на пятом симпозиуме GEOINT-2008, организованном Фондом геопространственной разведки США, специального отчета касательно имплементации Ев­ропейской стратегии безопасности под названием «Обеспечение безопасности в меняющемся мире» (декабрь 2008-го) и выступление вице-президента США Джо Байдена на Мюнхенской конференции по вопросам безопасности 2009 года.

По этим оценкам, система международных отношений кардинально меняется в направлении формирования многополярного мира. При этом происходит:

1. Увеличение мощности новых центров силы и углубление глобализационних процессов.

2. Перемещение центра экономического влияния с Запада на Восток, что не исключает перенесения промышленных мощностей и целых экономических отраслей в страны Азиатского региона.

3. Значительное обострение глобальных проблем человечества. Речь идет прежде всего об обост­рении конкурентной борьбы за энергоносители, продукты питания и питьевую воду, осложнение демографической ситуации (количество людей увеличится на 1,2 млрд. на протяжении прогнозируемого периода), глобальные климатические изменения, распространение опасных болезней.

4. Повышение потенциала конфликтности в мире, что прежде всего связано с увеличением разрыва между богатыми и бедными, сохранением высокого уровня террористической активности и неконтролируемого распространения оружия массового поражения и технологий двойного назначения, межэт­нической вражды, радикального фундаментализма.

В последние месяцы ведущим фактором изменений стратегической ситуации в мире стал глобальный финансово-экономический кризис, который, по оценкам многих известных экспертов, продлится не один год. Показательным является выступление Дж. Сороса 22 фев­раля 2009 года в Колумбийском университете. Согласно его, и не только его, прогнозам, результатом кризиса станет существенная перестройка мировой финансовой систе­мы и экономики в целом, что, в свою очередь, определит значительные трансформации политической системы.

Финансовый экономический кризис постепенно меняет как позиции ведущих международных игроков, так и их потенциал. Причем оценить такое влияние как однозначно негативное или позитивное нельзя. Ограничение финансовых возможностей сдерживает полет фан­тазии политиков, а следователь­но, делает более реальными и более ограниченными цели и задачи политики отдельных государств, хотя в то же время дальнейшее падение, не исключено, приведет к агрессивности и отчаянию.

И первым следствием экономических проблем стал рост нацио­нального эгоизма. На мировой арене ведущие мировые лидеры, включая очень далеких от либерализма, клянутся в верности и преданности высоким идеалам свободы и свободной международной экономической конкуренции. При этом на практике прибегают к протекционистским мерам.

Следовательно, происходит относительное ослабление международных структур в пользу национальных. После многолетнего размывания суверенитета тенденцией времени становится некоторое усиление национального государства. Это прежде всего сказывается на сфере безопасности. Так что можно ожидать усиления важности двусторонних отношений, гарантий безопасности и т.д.

Проектируя эти факторы на Балто-Черноморско-Каспийский регион, ведущее место в котором занимает Украина, следует понимать, что в ближайшей перспективе это уже далеко не центр мира, а, скорее, некая геополитическая провинция. К счастью, и большая дуга нестабильности, которая тянется от Ближнего Востока (Ливан) через Ирак и Иран к Афганистану и Пакистану, обходит этот регион.

Следовательно, среда безопасности вокруг Украины, сохраняя ост­роту и конфликтность, может потерять приоритетность для стран Запада в контексте первоочередности решения своих проблем.

В этой среде есть также ряд специфических вызовов для Украины. Основные из них следующие:

1. Международная правовая система поддержки общеевропейской и мировой безопасности находится на стадии разрушения. В то время, когда основы новой системы еще не определены, прослеживаются попытки демонтировать опоры уже существующей. В частности, Россия инициирует вопрос о создании новой системы безопасности путем как пересмотра ключевых решений ОБСЕ, так и ревизии договоров в сфере контроля над вооружением, полноправной участницей которых является Украина.

2. Членство Украины в ООН, ОБСЕ, Совете Европы, партнерские отношения с НАТО и ЕС не создают надежных механизмов защиты национальной безопасности. Гарантии, полученные Украиной в связи с отказом от ядерного оружия в 1994 году, институционно не оформлены и фактически не выполняются.

Ядерные государства — постоянные члены Совета Безопасности ООН или игнорируют предоставленные Украине гарантии, или трактуют их как юридически необязательные, сугубо политические декларации. Консультации по этим вопросам, инициированные Украиной на международных форумах и на двустороннем уровне на протяжении 2008 года, дали ограниченные результаты.

Исключением стали только США, подтвердившие свои гарантии подписанием 19 декабря 2008 года в Вашингтоне украинско-американской Хартии о стратегическом партнерстве. Диалог с другими странами продолжается.

3. Затормозился процесс присоединения Украины к Евроатлантической системе коллективной безопасности, хотя эта задача на протяжении последних лет была и есть главным внешнеполитическим приоритетом. Ведущие страны Европы и США на саммитах стран НАТО в ходе газового конфликта продемонстрировали неготовность к осложнениям в отношениях с РФ ради поддержки интересов Украины. Для Киева это, несмотря на все заверения, становится причиной состояния неопределенности и необходимости поиска действий, адекватных ситуации.

На наш взгляд, последние заявления генерального секретаря Яапа де Хооп Схеффера в Кракове относительно продолжения расширения альянса с учетом интересов России свидетельствуют об отсутствии новых подходов и определенном интеллектуально-волевом вакууме в Брюсселе. Тем более, нельзя не заметить, что, несмотря на существующие проблемы, усиливается трансатлантическая солидарность.

Об этом свидетельствуют как данные социологических опросов в странах Европы, ссылки на которые приводились в «Зеркале недели», так и действия ведущих европейских политиков. Речь идет, в частности, о решении Н.Саркози вернуть Францию в военную организацию НАТО и его заявлений о НАТО и ЕС как двух столпов Европы (Мюнхенская конференция 2009 года).

4. Что касается Евросоюза. Основной проблемой восточной политики Европы является неспособность эффективно согласовывать в режиме реального времени требования безопасности и проблемы, связанные с развитием процессов демократизации в соседних странах. В среднесрочном измерении ЕС требует от восточных государств прежде всего безопасности, а следовательно, — предсказуемости. Вместе с тем фундаментальным интересам Европы необходима демократизация, что в тактической перспективе приводит к стремительному росту вызовов. Пока примирить и сбалансировать эти две составляющие не удается, но от них в значительной степени будет зависеть эффективность дальнейших дейст­вий ЕС на своих восточных территориях.

5. Достаточно реальна угроза военной эскалации вблизи границ Украины из-за наличия так называемых замороженных конфликтов в регионе. Подтверждением таких реалий стало российско-грузинское вооруженное столкновение. Не тождественной по форме, но близкой по смыслу стала и вторая российско-украинская газовая война 2009 года. Показательно, что в этих случаях Кремль играл по своими правилам, определял время, направление и место удара, обладал стратегической и тактической инициативой.

Особенно подчеркнем масштабность целей России: контроль над Кавказом, над украинской газотранспортной системой, продвижение проектов Северного и Южного газовых потоков — достойные задачи.

Анализ конфликтов доказывает: руководство РФ готово бороться за возрождение своего доминирования на территории бывшего Советского Союза всеми доступными средствами с применением военной силы включительно. А во-вторых, к сожалению, должны признать: США и ЕС пока не имеют желания и не обладают необходимыми инструментами, применение которых сделало бы невозможной реализацию Кремлем своей стратегии по укрощению непокорных стран на территории бывшего СССР.

И ныне, после практически полного восстановления отношений между Россией и НАТО, можно констатировать: Кремль свои задачи выполнил блестяще. Соответственно, российские аппетиты будут расти, и дело не в какой-то испорченности Москвы. Все намного проще: Россия всю свою историю делала только то, что ей позволяли, а пределы дозволенного всегда определялись исследовательским путем.

6. Распространение традиционных и формирование новых глобальных рисков и угроз (терроризм, наркотрафик, распространение ОМП, пиратство, торговля людьми и т.д.).

Украина — одна из самых активных транзитных стран, связывающая страны Востока и Запада. Это создает серьезные угрозы того, что ее транзитный потенциал будет использоваться для нелегальной миграции, поставки наркотиков, деятельности международных преступных группировок, занимающихся торговлей людьми, распространением ОМП. Появлению и существованию этих проблем способствует нерешенность вопросов пограничного режима, демаркации и делимитации границы с Молдовой, РФ и Беларусью.

Отсюда: следует интенсифицировать сотрудничество в этой сфере со странами-партнерами, усовершенствовать миграционное законодательство в соответствии с международными нормами, усилить режим функционирования границ, особенно на северо-восточном участке, создать базы данных относительно пребывания на территории Украины мигрантов и членов международных криминальных группировок.

Следует использовать опыт, полученный в ходе выполнения Меморандума о взаимопонимании между правительствами Украины и Молдовы и Европейской комиссией по предоставлению последней помощи в вопросах границы в Украине и Республике Молдова.

7. Но самой большой проблемой является Россия. Нынешняя ситуация дает Москве последний шанс для имперской силовой политики. По оценкам американского разведывательного сообщества для сената США от 12.02.2009 года, призывные ресурсы российской армии сократятся вдвое уже в период между 2005-м и 2018 годами.

Об общих демографических проблемах, о Сибири, Дальнем Востоке и Китае, который, очень вероятно, в течение ближайших десятилетий будет вынужден из-за внутренних проблем перейти к территориальной экспансии, можно не говорить.

То, чего Россия достигнет в ближайшие годы, станет ее ресурсом на длительную перспективу. Следовательно, надо ожидать решительного российского наступления по всем линиям. И никакой финансовый или экономический кризис не остановит этот марш. Возможны только тактические изменения.

Между Россией и Украиной идет «война заявлений». Хотя для этого используются различные предлоги, некоторые из них могут привести к серьезному кризису в отношениях двух стран. За примерами далеко ходить не надо. Газовые противостояния 2006-го и 2009 годов сопровождались такими информационными кампаниями, которые, без преувеличения, можно причислить к информационным войнам.

Анализируя поведение России, следует обратить внимание на дату — 25 декабря 2008 года. Именно тогда состоялось закрытое заседание Государственного совета и Совета безопасности РФ, на котором обсуждались вопросы стратегии РФ относительно стран СНГ. Нам ничего не известно о принятых там решениях, но показательно, что ни одной утечки информации с заседания не произошло.

Более того, российская официальная пресса, обычно очень широко комментирующая все действия Кремля, в этот раз ограничилась перепечаткой вступительного слова Д.Медведева. Не хочется казаться плохими пророками, но считаем, что 25 декабря прошлого года в Кремле были приняты решения, масштаб которых станет понятен только со временем.

И еще один очень важный момент: в последнее время существенным образом изменились тон и темы российской пропаганды. Снова активно тиражируются мифы о добром, хотя и хитром олухе-украинце-малороссе и коварной католической Галичине, вводящей добрых малороссов в «шатость», подбивает их на коварные действия против Москвы.

Вместе с тем в прессе, на телевидении и прежде всего в Интернете активно муссируется тема «неминуемой уже в 2010 году войны между американской марионеткой — оранжевой Украиной — и Россией». Только в течение первой недели марта 2009 года в России и в Украине на российские деньги вышло четыре книги на эту тему.

Считаем, что вероятность такого развития событий низкая. Такие сценарии возможны, но их причиной будет не лихое намерение, а ошибочная оценка ситуации или неспособность просчитать последствия, хотя кризисы, как известно, развиваются по собственной логике. Но это не снимает вопроса — для чего раздувают такие вещи?

Но было бы необъективно в отношениях между Россией и Украиной видеть только «руку Москвы». Внутренняя нестабильность делает Украину уязвимой на международной арене, вредит ее национальной безопасности. Некоторые политические силы в поисках внешней поддержки и в угоду конъюнктурным электоральным настроениям склонны игнорировать законодательно определенные национальные интересы.

Для примера можно вспомнить как откровенно виктимное поведение части украинских элит во время газового конфликта в пользу российских интересов, так и показательную реакцию так называемой оппозиции на абсолютно положительное для Киева решение Гаагского международного суда в деле о распределении морского шельфа в районе острова Змеиный между Украиной и Румынией. Отдельные высококомпетентные критики договорились до того, что речь идет вроде бы о переделе границ в Европе.

Все это накладывается на недостаточную состоятельность демократических институтов, их коррумпированность. На заседании совета по правам человека ООН 09.03.2009 года прозвучала обеспокоенность по поводу «неудержимой коррупции в Украине, пропитавшей всю правоохранительную систему». А слабость, как известно, провоцирует. Но об указанном, о проблемах украинской элиты и демократических институтов уже говорено-переговорено, в том числе и авторами статьи.

Подчеркнем только, что проблемой является неспособность многих представителей украинских правящих сил воспринять национальные интересы и поставить их выше личных, их неспособность думать больше чем на два шага вперед. Отмеченное практически делает невозможным стратегическое планирование в государственных институтах, а следовательно коренным образом усложняет деятельность по обеспечению национальной безопасности Украинского государства в сегодняшних сверхсложных условиях.

Трудно надеяться на принципиальное изменение ситуации в Украине в ближайшие годы. Выборы 2010 года не изменят украинскую элиту, а значит, институты власти не станут намного эффективнее. Лучшее, что можно сделать, — изменить избирательное законодательство. Определенный консенсус по этой проблеме начинает складываться.

Для быстрого вступления в НАТО время потеряно. Как в свое время отмечал Брюс Джексон, Украина может вступить в альянс между 2004-м и 2008 годами. Теперь практических возможностей для эффективного движения в этом направлении не имеется, как из-за внутренних проблем Украины, так и из-за проблем самого НАТО.

В этих условиях следует сказать четкое «нет» декларациям, и вместо этого активно вести поиск других путей сотрудничества с альянсом.

Во-первых, это более широкое участие Украины в выработке стратегических концепций альянса и вместе с тем более полный учет этих концепций в планировании безопасности Украины.

Во-вторых, развитие практических возможностей для Украины сотрудничать с НАТО, прежде всего со США, а также странами ЕС в оборонительной плоскости и в плоскости безопасности. Украина как должна получить реальные результаты для своей безопасности, так и быть реальным контрибьютором евроатлантической безопасности. Речь идет и о логистике, и о планировании, и о прямом взаимодействии не только войск, но и спецслужб.

В-третьих, необходимо продолжать информационную кампанию относительно НАТО, сменив акценты от часто бестолковой пропаганды откровенно советского пошиба до реального информирования населения о том, что такое альянс. Использовать для этого возможности Национальной ежегодной программы.

Вместе с тем надо отказаться от представления о безальтернативности возможных направлений национальной безопасности (или внеблоковость, или нейтральность, или система коллективной безопасности). В условиях неопределенности рационально, хотя бы в течение 2009—2012 годов, ориентироваться на другой подход, предусматривающий параллельное принятие мер по нескольким направлениям, без отказа от законодательно определенных приоритетов:

1. Укрепление собственных оборонительных возможностей, в частности путем создания неядерных стратегических сил сдерживания.

2. Усиление внешних гарантий Украины, предоставленные ей «де-юре» ядерными странами в связи с присоединением к ДНЯО и зафиксированные в Будапешт­ском меморандуме 1994 года.

3. Поддержка инициативы Восточного партнерства, которое можно рассматривать как определенный палиатив, предложенный ЕС для развития Украины и других стран Восточной Европы. Наполнение этого рамочного предложения конкретным содержанием, в частности в измерении безопасности, должно стать приоритетной задачей политики нашего государства в ближайшие годы.

4. Усиление уровня сотрудничества с ЕС в рамках Европейской политики безопасности и обороны. Речь идет, в том числе, об участии Украины в миротворческих миссиях, в частности на Балканах, Европейской политике по противодействию актуальным угрозам (терроризм, бизнес-преступность, энергетика, кибер-угрозы и т.п.).

5. Углубление сотрудничества с Советом Европы в рамках работы Группы Помпиду (группа сотрудничества в борьбе против злоупотребления и незаконной транспортировки наркотиков) и GRECO (группа государств по противодействию коррупции СЕ).

6. Восстановление и развитие диалога с Российской Федерацией по всем актуальным проблемам двусторонних отношений, одним из механизмов которого может стать использование соответствующих положений Большого договора 1997 года.

7. И в завершение. Неэффективность, а иногда и откровенная неспособность государственных институтов, как ни больно об этом писать, требуют от гражданского общества усилить свое влияние. Наличие незаурядного потенциала доказывает Таллин­нская оценка ситуации безопасности, подготовленная организациями третьего сектора под руководством Центра А.Разумкова.

В общем, украинская безопасность невозможна без общественного и политического согласия, без серьезной роли неправительственного сектора. Следовательно, перед нами длинный путь к безопасной европейской, демократической Украине. Пройти его необходимо всему обществу вместе.