Европейская безопасность: возможно ли невозможное?

Нынешнее время по многим причинам благоприятно для переосмысления ситуации в сфере европейской безопасности, для поиска адекватных путей дальнейшего развития ее архитектуры и места в ней Украины, уменьшения риска возникновения опасных конфликтов и построения институционных механизмов решения проблем безопасности.

Должны признать, что проект построения «общего европейского дома», провозглашенный в 1990 году с принятием Парижской хартии о новой Европе, не состоялся. Такой вывод кажется несколько парадоксальным на фоне заявлений об успехах продолжающегося в российско-американских отношениях процесса «перезагрузки», а также о якобы уже достигнутой «неделимости европейской безопасности на просторах от Ванкувера до Владивостока». Но нынешняя активизация разговоров о необходимости более широкой «перезагрузки» всей системы международных отношений только подчеркивает справедливость указанного тезиса. Обычно дискутируют о том, что в дефиците, а призывают к тому, чего еще нет.

События последних месяцев также только подтверждают этот факт. Если проанализировать результаты Лиссабонского саммита НАТО, то даже само название новой Стратегической концепции альянса - «Эффективная оборона, активное привлечение» - свидетельствует о кризисе проекта единого европейского пространства безопасности. Россия, которая географически и культурно является неотъемлемой частью Европы, так и не стала органической составляющей этого пространства и существующих здесь механизмов сотрудничества. Это фактически признает и премьер-министр России Владимир Путин, призывая в своих программных выступлениях к формированию общих европейских пространств. По его мнению, такие пространства до сих пор не сформированы. Похожее мнение озвучил и генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен на проходившей в феврале 2011 года конференции по безопасности в Мюнхене.

Сказанное никоим образом не означает отказа от усилий по строительству «общего европейского дома» или «Европы без линий раздела». Наоборот, такие усилия необходимо всячески продолжать и интенсифицировать, однако в то же время следует помнить о сегодняшних вызовах и угрозах и связанных с ними рисками. А они довольно опасны.

Во времена холодной войны в условиях межблокового противостояния существовали достаточно четкие правила международного взаимодействия, подвергшиеся сейчас значительной эрозии. Да и сама современная система международного права, которая еще до сих пор отражает реалии ялтинско-хельсинкского мирового порядка, во многих случаях показала свою неадекватность нынешним международным реалиям. При этом, в отличие от 1990-х и первой половины 2000-х годов, доминирование США и Запада представляется уже не столь безоговорочным, чтобы пренебрегать этими несоответствиями.

Таким образом, в сегодняшней Европе имеем хорошо известную по теории и истории международных отношений классическую ситуацию, когда существующее зыбкое равновесие может быть нарушено в любой момент, а международная правовая база в сфере безопасности надлежащим образом не подкреплена соответствующими силовыми факторами.

И хотя военные угрозы пока не доминируют, их опасность сохраняется, что лишний раз доказали события 08.08.08. При этом все более актуальными становятся «мягкие» угрозы безопасности - а именно терроризм, транснациональная организованная преступность, нелегальная миграция, распространение оружия массового поражения и средств его доставки, кибер-угрозы, глобальные изменения климата. Возможный вред от реализации комплекса этих угроз вполне можно сравнить с последствиями военного конфликта.

В противодействии «мягким» угрозам заинтересованы практически все страны евроатлантического пространства, их интересы в этой плоскости близки, а по отдельным направлениям совпадают. Сейчас сложилась уникальная возможность начать формирование международных механизмов решения таких вопросов. Вместе с тем не следует забывать о комплексе проблем энергетической безопасности, где интересы ключевых европейских игроков расходятся, а нередко и конкурируют.

Особую роль в современной архитектуре европейской безопасности играют страны, которые не принадлежат к военно-политическим союзам, а потому остро ощущают недостаточность гарантий собственной безопасности в условиях неэффективности ведущих институтов безопасности. К таким странам относится и Украина, которая с тех пор как 15 лет назад добровольно отказалась от третьего в мире ядерного потенциала, безуспешно пытается сформировать систему внешних гарантий для защиты собственной национальной безопасности.

Теоретически решить эту проблему можно тремя путями.

Первый из них, который Украина прокладывала на протяжении последних десяти лет, заключается в присоединении к одному из существующих на евроатлантическом пространстве военных союзов, в данном случае к НАТО. Украина рассматривала Североатлантический альянс как международный военно-политический механизм, доказавший свою способность, в отличие от ОДКБ, обеспечивать государственный суверенитет, территориальную целостность и поступательное демократическое развитие своих членов. Присоединение к НАТО на определенном этапе было вполне оправданной политикой, однако должны признать: вследствие ряда известных причин, прежде всего внутриполитического характера, этот путь в ближайшие годы для Киева закрыт.

Провозглашение политики внеблоковости является признанием этого очевидного факта. В тех непростых условиях, в которых сейчас находится Украина, отказ от форсированного вступления в НАТО был шагом в правильном направлении, который дал возможность ослабить градус напряженности в украинско-российских отношениях и тем самым существенно уменьшил риски дестабилизации и обострения ситуации на территории Восточной Европы. Важно и то, что новая власть понимает необходимость сохранить наработанный в последние годы потенциал взаимовыгодного сотрудничества с альянсом. Убеждены: сегодня особое партнерство с НАТО остается одним из краеугольных камней в фундаменте национальной безопасности Украины. Следовательно, это партнерство нужно и в дальнейшем развивать и углублять. В стратегической перспективе сама по себе политика внеблоковости, очевидно, не может дать эффективные ответы относительно путей надежного гарантирования национальной безопасности, и только увеличивает будущую неопределенность в этом вопросе.

Второй вариант - предоставление Украине специальных юридически оформленных международно-правовых гарантий ее безопасности - также не представляется слишком реалистичным хотя бы потому, что это неминуемо приведет к волне подобных требований со стороны других заинтересованных государств. Многолетний опыт действия Будапештского меморандума 1994 года - прообраза такой системы - показывает, что само по себе наличие гарантий безопасности, даже зафиксированных в международных документах, еще не решает главной проблемы - их эффективности и надежности.

Третий путь - укрепление гарантий безопасности Украины через повышение общего уровня европейской безопасности. Сегодня Украина как никто другой должна быть заинтересована в разработке надежных гарантий безопасности для всего Европейского континента, прежде всего для нейтральных и внеблоковых стран.

В этой связи считаем, что предложенный Россией проект Договора о европейской безопасности (ДЕБ), несмотря на противоречивость некоторых его положений, содержит немало интересных и плодотворных идей. Так, по нашему мнению, украинским интересам отвечают следующие тезисы проекта ДЕБ:

1) недопустимость в отношениях государств, как и в целом в международных отношениях, применения силы или угрозы силой против территориальной целостности или политической независимости любого государства;

2) необходимость сотрудничества государств, в том числе и входящих в военные блоки, на основе принципов неделимой и равной безопасности, ненанесения вреда безопасности друг друга;

3) недопущение государством - участником Договора использования его территории, а также территории другого государства-участника с целью подготовки или осуществления вооруженного нападения против одного или нескольких государств-участников либо других действий, которые могут существенно влиять на их безопасность;

4) предоставление информации относительно принятых каким-либо государством - участником Договора существенных мер законодательного, административного или организационного характера, которые, по мнению других государств-участников, касаются их безопасности;

5) создание консультационного механизма, предусматривающего проведение по требованию одного или нескольких государств - участников Договора консультаций касательно их безопасности, созыв конференции или чрезвычайной конференции.

Интересным является и положение проекта ДЕБ по применению принципа коллективной обороны, когда государство - участник Договора имеет право рассматривать вооруженное нападение на другого его участника как агрессию против него самого и предоставить государству, подвергшемуся агрессии, по его согласию, необходимую помощь, включая военную.

Не могут не вызывать дискуссии положения проекта, связанные с процедурой функционирования консультационного механизма в рамках ДЕБ. В частности, он содержит слишком высокие требования относительно количества государств-участников, необходимых для правомочности созывающихся конференций, а также предусматривает применение принципа консенсуса при принятии ими обязательных решений, который неоднократно демонстрировал свою неэффективность в ОБСЕ и часто был удобным способом блокирования резолюций, не устраивающих те или иные страны.

Российские предложения в целом слишком амбициозны, а следовательно, трудно воспринимаются теми игроками в регионе, которые не настроены на коренную модернизацию настоящей системы европейской безопасности. Вместе с тем проект ДЕБ может стать основанием для открытого диалога по вопросам европейской безопасности.

Такой диалог должен быть как можно более широким и включать все национальные государства, военно-политические союзы и международные организации в сфере безопасности на пространстве ОБСЕ. Сама ОБСЕ, как самая универсальная структура безопасности Европы, может стать площадкой для этих дискуссий (например, их можно было бы начать в рамках «процесса Корфа», соответственно расширив этот формат). Принципиально, чтобы этот диалог носил комплексный характер и охватывал максимально широкий круг проблемных вопросов европейской безопасности, включая формирование ее новой архитектуры, формализацию взаимоотношений военно-политических союзов, разработку эффективных мер доверия, действенный контроль над вооружениями, предоставление надежных гарантий безопасности для нейтральных и внеблоковых государств и т.д. В рамках диалога должны приниматься взаимосвязанные решения на основе компромисса всех его участников по всем без исключения вопросам, касающихся любых аспектов европейской безопасности.

В сегодняшней Европе наиболее дестабилизирующим фактором безопасности остается дефицит доверия. Именно поэтому повышение его уровня между игроками, прежде всего НАТО и ОДКБ, является первоочередной задачей диалога по безопасности. Речь идет не столько об обновлении Венского документа, сколько о привлечении всех стран (прежде всего России) к процессу совместного строительства единого пространства безопасности. Но решение этой проблемы представляется крайне сложным без параллельного формирования эффективных консультационных механизмов, способных оперативно урегулировать разногласия между участниками диалога и обеспечивать поиск широких компромиссов по самым сложным вопросам. В перспективе для поддержки таких механизмов было бы целесообразно расширить сеть международных информационно-аналитических и образовательных центров по отдельным проблемам в сфере безопасности, общим программам подготовки персонала, обмену специалистами и т.д.

Учитывая это, начало реализации достигнутой на Лиссабонском саммите договоренности между Россией и НАТО по проведению совместного обзора угроз европейской безопасности, можно только приветствовать. Эта перспективная инициатива могла бы в будущем расшириться путем присоединения к ней внеблоковых стран, в частности и Украины. Важным условием укрепления доверия стал бы отказ НАТО и ОДКБ от проведения военных учений в районах, прилегающих к их внешним границам. А первые совместные шаги России и НАТО в создании европейской системы ПРО также предоставляют обеим сторонам прекрасный шанс увеличить уровень доверия, в частности в вопросах обмена стратегической информацией.

Во-вторых, для прогресса в сфере контроля над вооружениями необходимы комплексные взаимосвязанные подходы. Это прежде всего касается адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе, развития европейской ПРО, обновления Венского документа и создания международного режима контроля за тактическим ядерным оружием, инфраструктурой его производства, хранения и использования. Поиск компромиссных решений по всей этой проблематике должен происходить в пакете, предусматривая взаимосогласованность решений и максимально полный учет интересов всех участников процесса, несмотря на их размеры и политический вес. Хорошим признаком в этом контексте является продолжение США и Россией, а также НАТО и Россией конструктивного диалога уже после ратификации договора СНВ-3.

Внимательного рассмотрения заслуживают инициативы ряда европейских стран (Германии, Нидерландов, Польши, Швеции) по созданию в Европе зоны, свободной от ядерного оружия. Украина, владеющая уникальным опытом в этом вопросе, весомыми технологическими достижениями в аэрокосмической сфере, соответствующей инфраструктурой, имеет неотъемлемое моральное право играть важную роль в построении безъядерной и безопасной Европы, защищенной от ракетного нападения.

В-третьих, необходимо и в дальнейшем усиливать международное взаимодействие по противодействию мягким угрозам, в частности, различным видам трансграничной организованной преступности, функционирование которой часто обусловлено коррумпированностью государственных органов. Европейские страны должны объединить усилия в противодействии нелегальному наркотрафику, торговле людьми, нелегальной миграции, распространению оружия массового уничтожения и его компонентов, пиратству, другим проблемам, связанным с транснациональной преступностью. Нужно интенсифицировать международное антикоррупционное сотрудничество, обратив особое внимание на помощь постсоветским государствам в этих вопросах. Важными направлениями для решения указанных проблем является усовершенствование механизмов обмена информацией, создание общих банков данных, а в перспективе - проведение общих операций полиции и спецслужб разных стран. Взаимопонимание и сотрудничество между сторонами, что, кажется, налаживается в вопросах Афганистана, формирует положительный фон и дает надежду на прогресс в этом направлении.

Все более актуальной становится проблема нейтрализации киберугроз. Общий интерес для стран евроатлантического пространства безопасности объективно представляет объединение усилий в противодействии хакерству, угрозе распространению компьютерных вирусов и других вредных программ, компьютерному мошенничеству, распространению детской порнографии в киберпространстве и т.д.

Не менее настоятельными являются проблемы климатических изменений, экологической и техногенной безопасности, которые носят преимущественно трансграничный, а часто и глобальный характер. Международный опыт, наработанный при решении этих проблем, мог бы очень пригодиться для разработки механизмов взаимодействия европейских стран.

В этой статье изложены мнения отдельных экспертов. Ее идеи далеки от совершенства и требуют дальнейшей всесторонней проработки. Вместе с тем, на наш взгляд, представленная точка зрения может стать определенным шагом как в украинской, так и в международной дискуссии по проблемам европейской безопасности и хотя бы немного приблизить реализацию прекрасной мечты - построение «общего европейского дома».