Вверх по лестнице, ведущей вниз... О деградации избирательной системы в Украине

Совершенной избирательной системы не существует. Однако любая такая система может работать эффективно, если согласовывается с состоянием развития общества, состоянием партийной и политической системы страны. Украина до сих пор не нашла оптимального варианта избирательной системы, который способствовал бы эффективному балансу между демократичностью и эффективностью системы нашей власти и стимулировал бы развитие политических партий.

Вообще институт выборов - по меткому высказыванию экс-министра юстиции Николая Онищука - это сердце демократии. Если этот институт работает честно, прозрачно и отражает волю граждан, тогда мы избираем себе слуг. Если иначе - тогда мы избираем себе хозяев.

А если ряд законодательных изменений приводит нас к избирательной системе, от которой мы уже однажды успели отказаться, складывается впечатление, что руководители государства зашли в тупик. Из многих представленных в мире избирательных систем выбрали и объединили две едва ли не самые плохие. И этим удвоили проблемы, недостатки и сложности каждой. Причем сделано это абсолютно сознательно.

Манипуляции с обсуждением избирательного законодательства - такое заключение вынес автор из так называемого общественного обсуждения проекта нового закона «О выборах народных депутатов Украины», подготовленного к рассмотрению рабочей группой по вопросам усовершенствования законодательства о выборах, которое 19 мая провел министр юстиции Алек­сандр Лавринович. Однако на этом мероприятии выяснилось, что вопрос выбора избирательной системы вообще не обсуждается и не дискутируется. По словам министра, глава государства остановил свой выбор на смешанной пропорционально-мажоритарной системе и не намерен его менять.

Теперь можно сколько угодно дискутировать о процентной величине проходного барьера, возможности или невозможности принимать участие в выборах блоков партий, порядке и правилах формирования избирательных комиссий, порядке проведения надзора за выборами со стороны общественности, объеме денежного залога для мажоритарщиков, который очень похож на имущественный ценз, и т.д. Но все это вопросы тактики избирательной кампании.

Стратегия же находится в плоскости выбора самой избирательной системы. И именно в моделирование системы можно заложить абсолютно прогнозируемый результат выборов. Что и делает сегодня правящий политический класс.

Таким образом, втягивая общественные организации в процесс обсуждения технических деталей законопроекта, власть легитимизирует сущность самой избирательной системы, которая является ошибочной в своей основе. Соответственно, вместо честного обсуждения мы получаем тотальную манипуляцию.

Проанализируем последствия внедрения той или иной избирательной модели. Тем более что мы успели испытать многие и разные.

Выборы 1994 года стали первыми, которые состоялись в независимой Украине. Закон «О выборах народных депутатов Украины» от 18 ноября 1993 года предусматривал разбивку страны на 450 избирательных округов, в каждом из них избирался один народный депутат. Выборы признавались состоявшимися только при условии обязательной явки на участки округа не менее 50% избирателей. Победи­телем на выборах становился тот кандидат, за которого проголосовало 50%+1 избирателей, принимавших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не набирал абсолютного большинства, проводился второй тур среди двух кандидатов, набравших наибольшее количество голосов.

Процесс довыборов в разных округах был перманентным и проводился на протяжении всей каденции парламента этого созыва. Избиратели свыше 30 округов так и не получили своего представителя в парламенте.

26 февраля 1998 года Верховная Рада приняла Закон «О выборах народных депутатов Украины», где закреплялась смешанная (параллельная) избирательная система. Половина народных депутатов (225) избиралась по закрытым общенациональным партийным спискам с проходным барьером 4%, остальные - в 225 одномандатных избирательных округах.

Чтобы свести к минимуму риски неизбрания полномочного состава парламента за один тур, дизайн мажоритарной части избирательной системы был изменен. Избранным считался депутат, набравший простое большинство голосов, явка избирателей не влияла на определение результата голосования. Свою кандидатуру кандидат в народные депутаты мог выставлять и в округе, и в составе избирательного списка партии или блока. Если он избирался в одномандатном округе, его автоматически исключали из общенационального партийного списка.

Опыт этих двух выборов показал, что мажоритарная система в Украине работает на атомизацию партийной системы и укрепление в парламенте так называемой партии власти - бюрократической административной и бизнес-элиты, сплоченной вокруг высших должностных лиц исполнительной власти. В условиях отсутствия развитых и массовых политических партий депутатами на мажоритарных выборах обычно становились «независимые» непартийные депутаты, представлявшие региональные бюрократические элиты или местный бизнес. Обе эти категории, учитывая свой статус, должны были быть лояльными к правительству.

Мажоритарная часть избирательной системы устраивала президента, неструктурированный парламент снижал возможности для контроля законодательной ветви власти над исполнительной. Непартийные депутаты представляли источник поддержки ключевых решений, в которых была заинтересована исполнительная власть, ведь они намного легче шли на сотрудничест­во с ней в обмен на ресурсы или должности.

Главная особенность мажоритарной системы, которая делала ее выгодной для манипуляций со стороны исполнительной власти, - «сгорание» голосов избирателей, проголосовавших не за кандидата-победителя. Нейт­рали­зовать голоса, отданные за кандидатов от оппозиционных партий, можно было, обеспечив даже небольшое преимущество своему кандидату.

Такой эффект достигался минимальными манипуляциями, которые плохо отслеживались наблюдателями: небольшим завышением результата провластного кандидата и занижением результата его основного конкурента. В такой системе административное влияние на зависимых избирателей (работников государственных учреждений, военнослужащих, работников государственных предприятий, школ, больниц и т.д.) давал очень хороший эффект.

Классическим примером этого стали выборы 2002 года, в ходе которых в пропорциональном избирательном округе достаточно убедительную победу получил оппозиционный блок «Наша Украина». Но именно за счет мажоритарных кандидатов самую большую фракцию в парламенте смог сформировать пропрезидентский блок «За единую Ук­раи­ну», а пропрезидентское большинство смогло сформировать правительство.

Собственно, поэтому оппозиция всегда последовательно выступала за переход к пропорциональной модели. Вопрос эффективного противодействия «административному ресурсу» и фальсификаций в избирательной кампании на местном уровне до сих пор не решен.

Использование смешанной системы не привело к жизни структурированный и политически ответственный парламент: в нем оставалось много внепартийных депутатов, а новая возможность для любых политических партий создавать фракции стала причиной дробления изначальных восьми фракций. Большинст­во в парламенте было только ситуативным. Внедрение этой системы также не уменьшило и вмешательство исполнительной власти в избирательный процесс: мажоритарные выборы и впредь проходили под дирижирование исполнительной власти.

На выборах 2006 года и на внеочередных выборах 2007 года в Украине была введена сугубо пропорциональная избирательная система закрытых партийных списков в едином многомандатном округе. Был изменен проходной барьер для партий и блоков - он был снижен до 3%. Сторонники пропорциональной системы аргументировали свой выбор необходимостью политической структуризации парламента и лишения его внепартийных депутатов, которые действуют исходя из собственных
прагматических интересов. Следствием внедрения пропорциональной системы должно было стать улучшение внутренней организации партий, которые бы получали власть по результатам выборов и усиление ответственности политических организаций.

Частично так и произошло: внедрение пропорциональной части в избирательную систему закрепило политические партии как основные формы политичес­кой организации элит. Уменьше­ние мажоритарной части парламента и усиление роли партий заставило бизнес и чиновников приобщиться к процессам партийного строительства, что выливалось в финансирование партий отдельными предпринимателями и владельцами крупных олигархических капиталов.

Другой стороной медали стало усиление герметичности политических партий и блоков. Хо­тя партии и становились основной формой функционирования политиков, они в большинстве своем оставались «закрытыми клубами» для политической, административной и бизнес-элиты.

Практикой формирования предвыборных списков стало формальное утверждение съездами партий кандидатур, которые предлагали партийная верхушка и доноры этих партий. Непроз­рач­ные критерии отбора кандидатов в избирательные партийные списки и далее создавали основания для обвинения партий в политической коррупции, привели к неравномерной представленности региональных элит в парламенте, снизили ротацию политиков в Верховной Раде.

Проблема закрытости списков стала ахиллесовой пятой парламентов последних двух созывов. Отбор кандидатов в избирательный список партийной номенклатурой на основе критериев лояльности и/или денежности углубил пропасть между избирателями и членами парламента, а также снизил профессиональные качества парламентариев.

Результаты применения закрытой пропорциональной системы мы видим сегодня в Верховной Раде, где политики отказываются выполнять Конституцию, игнорируя норму о личном голосовании; голосуют, руководствуясь не совестью, а командой «дирижера» от большинства; когда непрофессионализм депутатского корпуса сказывается на разработках законопроектов и становится причиной отказа президента от подписания законов; и где лоббистские намерения приводят к подмене и фальсификациям обсужденных или даже проголосованных законопроектов.

Все это ведет к снижению не только профессионального уровня парламентариев, но и уровня доверия к Верховной Раде как к ведущему государственному инс­титуту. Так, по результатам социо­логического исследования, проведенного Центром социальных и маркетинговых исследований «СОЦИС» совместно с Инс­ти­тутом политических и этнонацио­нальных исследований им.И.Ку­ра­са НАН Украины с 5 по 16 фев­­раля нынешнего года, Вер­ховной Раде Украины «полнос­тью или скорее не доверяют» 78% опрошенных граждан Украи­ны, «полностью или скорее дове­ряют» - 15,4 % граждан Украины, 6,6% - просто не ответили на этот вопрос.

Пропорциональная система с закрытыми списками консервирует эту ситуацию. Поскольку решение о составе избирательного списка партии фактически утверждает партийное руководст­во, у депутатов есть стимулы работать только на реализацию рас­поряжений руководства, а не на укрепление связей с избирателями.

Все эти недостатки закономерно делают нынешнюю избирательную систему мишенью для разносторонней критики. Но все же пропорциональная система справедливее, чем мажоритарная, поскольку дает возможность учитывать позиции большинства избирателей. На выборах 2007 го­да за пять партий, которые прошли в Верховную Раду, проголосовало около 90% избирателей. В условиях мажоритарной или смешанной системы такой результат практически недосягаем.

Более того: прикрываясь недостатками нынешней системы, нам предлагают вернуть в действие систему еще менее справедливую и значительно более уязвимую, способствующую манипуляциям и фальсификациям.

Последствия возврата к смешанной системе будут мало чем отличаться от негативов прежних лет. В первую очередь это будут последствия институционного характера:

- низкая политическая структурированность парламента;

- потеря большого количества голосов избирателей за счет «сгорания» голосов избирателей в мажоритарных округах и искажение волеизъявления избирателей из-за фальсификаций на местном уровне;

- ослабление партийных структур, а применение 5-процентного и выше проходного барьера может привести к формированию двухпартийной структуры парламента и торможению эволюции партийной системы Украины;

- низкая легитимность и репрезентативность представительного органа.

Во-вторых, это будут последствия политического характера. Если выборы в мажоритарных округах за счет применения админресурса выиграют представители партии власти, следствием этого может стать формирование лояльного к президенту конституционного большинства, исчезновение каких-либо инструментов сдержек и противовесов между ветвями власти и маргинализация оппозиции. В итоге - создание имитационной демократии в стране с одной правящей партией.

Куда же на самом деле нужно двигаться? Страны ЕС используют невероятное многообразие избирательных систем, в которых доминирует пропорциональная модель. Однако если взять за точку отсчета «чистую» пропорциональную систему с одним общенациональным округом и закрытыми партийными списками, очень легко можно выделить несколько направлений, движение вдоль которых и приводит к возникновению таких гибридов. В основном каждую гибридную избирательную систему можно описать как возникшую из «чистой» пропорциональной модели в результате ее изменения в одном или сразу нескольких из этих направлений.

Первое направление таких изменений - смешивание пропорциональной системы с мажоритарной с доминированием пропорционального принципа (смешанная связанная или компенсационная система). При таком подходе результаты в пропорциональной части голосования определяют, сколько депутатов будет иметь определенная фракция. А персональный состав этой фракции определяется уже по результатам мажоритарных выборов и частично (для компенсации существующих диспропорций) - с привлечением депутатов из партийного списка.

Второе направление изменений пропорциональной системы - открытие списков. Это означает, что избиратель, кроме голосования за отдельную партию, может выбрать одного или нескольких депутатов, подняв их место в избирательном списке.

Третье основное направление движения - регионализация избирательных списков, то есть увеличение количества округов и уменьшение количества депутатов, избирающихся в одном округе. В каждом из этих округов партия должна представить отдельные региональные избирательные списки (открытые или закрытые).

Все эти подходы дают возможность сохранить позитивы пропорциональной модели выборов - представительство как можно большего количества интересов и партийную структуризацию парламента. Кроме того, они являются эффективными средствами от потери связи между избирателями и парламентариями.

Есть из чего выбирать. В парламенте долгое время лежат избирательные законопроекты, разработанные еще до выборов президента Украины народными депутатами от большинства и оппозиции, которые прошли широкое общественное обсуждение и получили положительную международную экспертизу. Это проект закона №3366 от 15.01.2008, внесенный в ВР народными депутатами Каськивым, Мирошни­ченко, Шевченко и Сусловым, и проект Избирательного кодекса №4234-1 от 23.03.2010, разработанный депутатами Ключковс­ким, Гриневецким, Подгорным и Синченко.

Предлагаемые там модели выборов, скорее всего, усилили бы роль парламента как производителя государственной политики, добавили бы инструменты сдержек и противовесов и вообще пошли бы на пользу развитию парламентаризма и партийной системы в Украине. Но они не вписываются в модель строящейся сегодня в стране «суперцентрализованной президентской вертикали», поэтому и отвергаются властными строителями.

Но должны ли мы, граждане Украины, согласиться с этим или все-таки сможем настоять на применении более справедливой и эффективной модели, которая не давала бы шансов искажать наш выбор?