«Закрытая» избирательная система исчерпала себя

Самый главный вопрос организации власти, особенно в период кризиса, — это ее эффективность. В условиях навязывания Украине идеи «сильной руки» единственной возможностью не скатиться на добрый десяток лет назад остается, прежде всего, одновременное решение, по крайней мере, двух проблем в организации публичной власти. Во-первых, обретение той конституционной модели политической системы, которая позволит построить сильную власть в государстве. Во-вторых, качественное кадровое обновление власти.

Объективно возникновение в Украине нынешнего политического кризиса обусловлено тем, что в государстве за 17 лет независимости, к сожалению, так и не были созданы действенные институты политической конкуренции, которая служила бы всем политическим силам толчком для осуществления крайне необходимых государству реформ.

С нашей точки зрения, на центральном уровне целью реальной политической конкуренции должно стать прежде всего формирование сильного классического субъекта политических отношений и политической ответственности. Именно партии должны объективно отражать определенные системы социальных, политических, идеологических ценностей. Именно на партийной основе они должны структурировано объединять граждан. Партии в демократическом обществе должны быть не корпоративными бизнес-объединениями, а объединениями людей на основе прежде всего одинакового понимания национальных перспектив и стратегии развития Украины. Партии, которые смогут формировать полноценные правительства и нести ответственность за их деятельность.

Выборы задают ритм партийной жизни, а избирательная система — ее демокра­тическое качество. Вследствие такой социально-политической значимости избирательное законодательство довольно часто рассматривается как составляющая конституций государств. Его реформирование в Украине должно рассматриваться как неотъемлемая часть конституционной и политической реформ и одновременно как способ их осуществления.

Сегодня остроту этому процессу придает то, что украинское общество находится в преддверии очередных президентских и местных выборов и в перманентном состоянии неумолимого ожидания внеочередных парламентских выборов.

Тенденция, сформировавшаяся за годы независимости Украины, снова нашла свое подтверждение — под каждые выборы формируется новое избирательное законодательство. В центре этих процессов традиционно находится вопрос изменения качества избирательной системы, прежде всего, для парламентских выборов.

Однако сегодня это не единственный актуальный в сфере выборов вопрос. В связи с этим, на наш взгляд, неотложного существенного усовершенствования требует законодательство о выборах президента Украины. Именно несовершенный избирательный закон в ходе очередных президентских выборов 2004 года в значительной степени стал основанием для непрозрачности избирательного процесса, возможности для злоупотреблений и фальсификаций. За это дорого заплатила тогда вся страна. Как известно, 8 декабря 2004 года Верховная Рада Украины приняла Закон «Об особенностях применения Закона Украины «О выборах Президента Украины» при повторном голосовании 26 декабря 2004 года», который был призван обеспечить соблюдение принципов общих, равных, свободных и справедливых выборов, законности, прозрачности и открытости избирательного процесса. Однако этот закон утратил силу на следующий день после вступления Виктора Ющенко на пост президента Украины. И потому на данный момент Украина остается с абсолютно устаревшим законодательством о президентских выборах.

В очередной раз анализируя ход законотворчества в сфере выборов, для автора этой статьи действительно странным кажется тот факт, что до начала президентской избирательной кампании остается ориентировочно пять месяцев, а в парламенте до сих пор не зарегистрирован ни один системный законопроект по внесению комплексных изменений в соответствующий закон.

И это, безусловно, настораживает. Возможно, такое поведение на самом деле является целенаправленным? Автор этой статьи неоднократно обращала внимание на то, что в случае избрания президента Украины парламентом, безусловно, речь пойдет об однозначном сужении существующего объема приоритетных конституционных видов прав граждан — права избирать и быть избранным, принимать участие в управлении государст­венными делами.

По сравнению с парламентским и президентским избирательным законодательством интерес парламента к законодательству о местных выборах намного меньше. Например, в марте 1998 года местные выборы проводились на основании законов, принятых парламентом в условиях уже начавшейся избирательной кампании.

Пропорциональный принцип избрания депутатов всех (кроме сельских и поселковых) местных советов и депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым был введен действующим с 1 октяб­ря 2005 года Законом Украины «О выборах депутатов Верхов­ной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов». Практика проведения местных выборов по этому закону показала его чрезвычайную сложность, значительное несовершенство, а также практически социально-политическую непригодность введенной им избирательной системы. По­литизация местных советов, вместо решения интересов местных общин, – следствие чрезмерного распространения пропорциональной избирательной системы на местном уровне, тогда как в демократи­ческих странах выборы в органы местного самоуправления осуществляются в основном по мажоритарному принципу.

Не за горами очередные местные выборы. Однако законодатель еще не приступал к рассмотрению соответствующих предложений, например законопроекта народного депутата В.Каськива (регистрационный номер 2270-2 от 11 апреля 2008 года), который предлагает новую редакцию указанного закона на мажоритарной основе.

Работой на отдаленную перспективу является подготовка Избира­тельного кодекса. Тема принятия кодифицированного акта в сфере выборов и референдумов остается актуальной для страны на протяжении более десяти лет независимости. В свое время автором этой статьи совместно с народным депутатом Ю.Ключ­ков­ским с целью унификации и оптимизации процессов выборов и референдумов были подготовлены проекты законов «О гарантиях избирательных прав граждан» и «Об органах управления избирательным и референдумным процессом». Методоло­гически эти проекты рассматривались нами как осуществление консолидации законодательства о выборах и референдумах, которые должны стать одним из шагов к созданию Кодекса о выборах и референдумах. Сейчас этим вопросом занимается рабочая группа в Верховной Раде. И нужно дать ей перспективу.

Однако на ближайшее время наш прогноз в этом вопросе — принятие отдельных законодательных актов по соответствующим видам выборов.

* * *

Возвращаясь к наиболее обсуждаемому сегодня вопросу выбора оптимальной избирательной системы для парламентских выборов, отмечу, что избирательная система всегда является модулятором развития политических отношений. В теории принято считать, что существует прямая связь между достижениями в развитии демократии и использованием именно пропорциональной избирательной системы на парламентских выборах.

Кстати, идея пропорциональной избирательной системы предлагалась в Украине еще с 1993—1994 годов.

Внедрение смешанной мажоритарно-пропорциональной системы на выборах в Верховную Раду Украины 1998 года и сохранение этой же системы в основе парламентского избирательного законодательства Украины на выборах 2002 года было компромиссным вариантом и не носило стратегически оптимального характе­ра. Все же применение смешанной избирательной системы наряду с внедрением законодательства о политических партиях создали необходимые основы для создания партийной политической системы.

Последние очередные и внеочередные выборы в Верховную Раду Украины проводились, как известно, на основе про­порциональной избирательной системы.

В свое время выбор в пользу пропорциональной избирательной системы с так называемыми закрытыми списками с избранием депутатов в едином многомандатном общегосударственном избирательном округе по избирательным спискам кандидатов от партий (блоков) обосновывался потребностью укрепления партийной системы, усиления структурированности парламента, а также необходимостью пропорционального учета всех голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Не последнюю роль, если не решающую, при выборе именно такой избирательной системы сыграли и те обстоятельства, что выбранная пропорциональная система «закрытых» списков была более простой по форме ее применения и для избирателя, и для организаторов выборов, и для их участников. Следовательно, сложная система голосования, подсчета и установления результатов выборов, присущая остальным предлагаемым вариантам пропорциональной избирательной системы, стала помехой уже в то время.

Принятию действующего избирательного закона предшествовали 10 законопроектов (их авторами, в частности, были И.Винский, Н.Рудьковский, С.Гавриш, Ю.Иоффе и Г.Дашутин, В.Асад­чев, А.Мартынюк, А.Турчинов, С.Сас,
Ю.Ключ­ковский), которые еще в 2003—2004 годах сводились практически к четырем моделям пропорциональной избирательной системы с применением в том или ином виде преференций, открытых или региональных списков.

Опыт прошлого законотворчества в этих вопросах дает основания утверждать и другое: наличие сегодня в парламенте семи законопроектов о выборах народных депутатов не гарантирует быстрого и качественного результата, если не будет разработан общий согласованный законопроект. Дальше разговоров дело может не пойти. Скорее наоборот. Проблему будет легко «заговорить» — все хотели как лучше, а может получиться как всегда. Виновных тоже не будет. Особенно если речь будет идти о внедрении нововведений на возможных внеочередных выборах.

Вместе с тем существуют объективные факторы, побуждающие Украинское государство повернуться лицом к введению пропорциональной системы, так называемых открытых списков. Вопрос объективно вызрел. Общественное ожидание огромно.

Первое. Вряд ли можно утверждать, что парламент, избранный по существующей в Украине избирательной системе, по сути соответствует принципам электорального и регионального представительства. Из 450 народных депутатов, избранных по результатам внеочередных выборов 2007 года, в Киеве проживало около 61% от общего количества, тогда как киевляне в населении Украины составляют лишь около 6%.

Второе. Существующая избирательная система значительно ослабила связь избирателей со своими избранниками. Они, как правило, не знают, за кого персо­нально голосуют, и не имеют возможнос­ти влиять на включение конкретных лиц в избирательные списки партий (блоков).

Третье. По действующей избирательной системе теряются даже формальные основания для поддержания обратной связи депутатов с избирателями. А потому утрачен и элемент личной ответственности депутатов перед гражданами. Скажем откровенно, в значительной степени народные депутаты этим пользуются.

Четвертое. Происходит неоправданное усиление роли лидеров парламентских фракций и одновременное обесценивание «рядового» депутатского мандата. Всем знакомо выражение о «кнопкодавах»? Кста­ти, многие самостоятельные личности не имеют желания избираться в такой парламент.

Пятое. Не происходит становление настоящих партий, в которых господствуют равные, партнерские внутрипартийные отношения между людьми, объединенными общими идеологическими, нравственно-этическими и тому подобными взглядами. Партии формируются прежде всего как партии вождистского типа, и это негативно сказывается на качестве партийной системы.

Шестое, и это принципиально. Из-за в большинстве своем неколлегиального, непрозрачного характера принятия фракционных решений нивелировано императивное прямое конституционное требование — личного голосования народных депутатов.

Седьмое. С «закрытыми» избирательными списками кандидатов прямо связан закрепленный в национальном законодательстве так называемый институт императивного мандата, что делает депутатов прямыми заложниками руководства политических сил. Не говоря уже о том, что закрепление в Консти­туции императивного мандата вообще выходит за пределы европейских стандартов парламентаризма, свободных выборов и т. п.

Восьмое. Из-за отсутствия персонифи­цированного качественного отбора депутатского корпуса происходит катастрофическое снижение его профессионального уровня, а отсюда — снижение темпов и, главное, качества законотворчества.

Все это, умноженное на общий низкий уровень правовой и политической культуры, свидетельствует о том, что в Украине сегодня свою, так сказать, историческую роль пропорциональная избирательная система с «закрытыми» списками исчерпала.

Таким образом, учитывая неоптимальность институционального выбора в вопросе избирательной системы, сегодня предлагаются разные «рецепты» ее изменения – от возвращения к предыдущей смешанной системе, даже восстановления мажоритарной избирательной системы, до усовершенствования действующей пропорциональной избирательной системы путем введения преференций, компенсационных механизмов и т. п.

Большинство представленных сегодня в Верховную Раду Украины законопроектов объединяет прежде всего цель — попытка приблизить депутата к избирателю. Общей является позиция относительно установления проходного барье­ра в 2—3 %.

Отдельно следует остановиться на вопросе субъектов выдвижения кандидатов. Это принципиально с точки зрения развития именно политической системы. Безусловно, своевременным и благоприятным является предложение Ю.Ключковского, В.Каськива, Ю.Мирошниченко и других депутатов относительно введения единого субъекта выдвижения кандидатов на выборах — исключительно партий. Кстати, автор этой статьи предлагала такой подход еще в начале 2000-х годов. Практика работы избирательных блоков в парламенте, особенно сформированных на демократических основах, показывает, что существование этих субъектов неоправданно: структурирование, партийное единогласие напрочь отсутствуют.

Вопрос, который, к сожалению, не решен ни в одном из законопроектов, но обязательно требует урегулирования, — это внутрипартийная конкуренция при выдвижении кандидатов. Что-то наподобие праймериза в испанском избирательном законодательстве. Ведь руководство партий может создавать условия, при которых слишком независимые от них кандидаты смогут баллотироваться только в тех округах, где у партии, например, небольшая поддержка или же ее нет вовсе.

Представленные в парламент законопроекты существенно отличаются по территориальной организации выборов, по порядку выдвижения кандидатов в народные депутаты Украины и определения их очередности в избирательных списках, механизмами голосования избирателей за кандидатов в депутаты, порядком подсчета голосов и установления результатов выборов, а также механизмом признания избранных народных депутатов Украины.

Так, законопроект народного депутата Украины Ю.Ключковского (реестр. № 3468 от 11.12.2008 г.) предусматривает механизм подсчета результатов выборов народных депутатов Украины, исходя из избирательной квоты регионального избирательного округа, а проект народных депутатов В.Каськива, Ю.Ми­рошниченко, А.Шевченко и Е.Суслова (реестр. № 3366 от 15.01.2009 г.) — исходя из избирательной квоты общегосударственного избирательного округа.

Эти законопроекты предусматривают, на наш взгляд, довольно сложный способ голосования — заполнение избирательного бюллетеня путем вписывания в него избирателем цифр порядкового номера соответствующей партии или кандидата либо и партии, и кандидата, за которых голосует избиратель. Причем их названия и фамилии не будут указаны в тексте бюллетеня. Они будут размещены в качестве официальных списков партий и их кандидатов на соответствующих информационных стендах, в том числе и в кабинах для голосования. Хочу, чтобы каждый читатель вспомнил кабину, где он голосовал, и понял, как будет происходить такое голосование. Заодно напомню, что на минувших внеочередных парламентских выборах были зарегистрированы 20 партий и блоков, выдвинувших свои списки кандидатов, а на последних очередных выборах еще больше — 45 партий и блоков — субъектов избирательного процесса. То есть, если даже взять среднее количество субъектов выдвижения, то речь идет об около 200—400 кандидатах на округ. Думаю, избирателям крайне сложно будет отыскать в списке кандидата под №277 или 390.

Очевидно, что эти предложения не учитывают уровень правовой культуры украинского избирателя и уровень организации голосования в Украине. Без серьезного улучшения этих показателей в законопроектах едва ли можно будет говорить о возможности надлежащего обеспечения выборов.

Вызывает некоторые оговорки и предлагаемая в отдельных законопроектах территориальная организация выборов. Едва ли соответствует принципу регионального представительства введенный в законопроекте Ю.Ключковского подход, когда, например, к Полтавской области присоединена часть Днепро­петровской (три города и восемь районов), а остальная территория этой области составляет отдельный региональный округ. Поэтому, считаем, что в случае образования именно региональных избирательных округов существующие границы регионов, указанных в статье 133 Основного Закона, должны быть соблюдены.

Более простая избирательная система предлагается в законопроекте народных депутатов И.Шарова, С.Гриневец­кого, Ю.Литвина, М.Сироты (регистр. №2097 от 19.02.2008 г.), предусматривающем механизм, по которому сначала политические партии и избирательные блоки партий составляют списки кандидатов в депутаты в алфавитном порядке, все кандидаты в депутаты закрепляются за конкретными территориальными избирательными округами (которых 450), а окончательная очередность избранных кандидатов в депутаты определяется по результатам голосования избирателей.

Механизм закрепления кандидатов в депутаты за соответствующими территориальными избирательными округами предусмотрен также и в законопроекте народного депутата И.Криля (регистр. №3209 от 24.09.2008 г.). Однако, этим проектом разделяется головная часть избирательного списка с первой пятеркой кандидатов в депутаты и общая часть списка, где кандидаты в депутаты закреплены за территориальными избирательными округами. Кстати, подобная преференция для руководства партии или лиц партии имеется и в проекте депутатов В.Каськива, Ю.Мирошниченко и других (регистр. № 366 от 15.01.2009 г.). Возможно, это и оправдано. Ведь кто-то должен руководить всей стратегией партии на выборах.

В законопроекте народных депутатов А.Лавриновича и А.Портнова (регистр. № 3150 от 15.09.2008 г.) предлагается ввести двухтуровый порядок проведения парламентских выборов, при котором партия (блок) — победитель второго тура, независимо от количества поданных за нее голосов, получит большинство (226) депутатских мандатов.

Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) в своих выводах, принятых на пленарном заседании 13—14 марта 2009 года, с пониманием отнеслась к необходимости достижения поставленной авторами указанного законопроекта цели — обеспечения образования стабильного парламентского большинства. Однако эксперты комиссии считают, что предложенные для этого средства как раз не соответствуют этой цели, поскольку предложенная система не будет отражать реальную поддержку избирателями партий, и, более того, может привести к дальнейшей поляризации в обществе и противостоянию. Комиссия обратила внимание на то, что создание таким образом искусственного парламентского большинства не присуще большинству избирательных систем в Европе. Заметим, что подобная двухтуровая избирательная система существовала в Италии, но она была упразднена из-за ее несоответствия европейским избирательным стандартам. Очевид­но, что заинтересованность общества в таком варианте — нулевая.

Украинское государство имеет как европейские образцы для применения того или иного варианта пропорциональной избирательной системы, так и наработанный собственный опыт.

Выбирая между разными вариантами усовершенствования пропорциональной избирательной системы, нужно, на наш взгляд, ориентироваться на определенные базовые критерии, которые должны обеспечить ее эффективность. Важно при этом также учитывать, что любое изменение избирательной системы, тем более ее усложнение, влечет за собой необходимость решения ряда серьезных технологических вопросов в организации избирательного процесса. Прежде всего речь идет об изменении количества, границ, центров традиционных избирательных округов; потребности в создании новой системы избирательных комиссий; создании Государственного реестра избирателей; специальной подготовки кадров организаторов выборов, практически полного изменения методологического, информационного, программно-аналитического обеспечения избирательного процесса.

Проведенный анализ показывает, что оптимальный для Украины вариант пропорциональной избирательной системы на сегодняшний день не выработан, хотя и рас­сматриваются семь законопроектов. Од­нако неизбежность изменений очевидна.

Итак, предстоит большая совместная работа.