Вето президента, или Казус привилегированного законодателя

Очередным оратором, озаботившимся привычкой Виктора Ющенко регулярно ветировать законы ВР, стал Владимир Литвин, не так давно заявивший буквально следующее: «В последнее время, анализируя вето президента, я пришел к выводу, что президент на себя начинает перебирать нормотворчество. Задача президента, функция президента и полномочия президента — проверить, противоречит ли Конституции закон или не противоречит. А он считает необходимым писать, какие нормы должны быть».

В поле зрения «ЗН» оказались две ключевые функции президента — вето (применять которое он имеет право как гарант Конституции) и законодательная инициатива (правом которой он наделен как субъект законотворчества). Детальное рассмотрение этих функций, обусловленных нашей политической системой, проливает свет на немаловажные детали:

— во-первых, прямо указывает на президента как на привилегированного законодателя, сосредоточившего в своих руках серьезный стратегический ресурс развивающейся страны;

— во-вторых, четко фокусирует внимание на вопросе, насколько компетентно Виктор Ющенко сумел воспользоваться этим ресурсом;

— в-третьих, позволяет проанализировать количество и качество вето и законодательных инициатив Ющенко. И если не получить исчерпывающие разъяснения по поводу КПД его политики, то хотя бы подкрепить собственные предположения конкретными цифрами. Дабы быть объективными.

Однако обо всем по порядку.

Итак, исходя из данных, оперативно предоставленных нам аппаратом Верховной Рады (см. сводную таблицу), по состоянию на 27.07.2009 соотношение законодательных инициатив ВАЮ к наложенным им вето составляет 229:200. За все пять лет его правления. Однако этот косвенный намек на почти холостой ход нашего президента мы попытались нейтрализовать погружением в более глубокие слои парламентской статистики. Рациональнее всего нам показалось рассматривать каденцию Ющенко в контексте созывов парламента, выделив в них наиболее показательные этапы.

ВР 4-го созыва (11.01.2005—24.05.2006)

Первые семнадцать месяцев президентства Ющенко вместили в себя Кабмин Тимошенко (11.01.05 — 08.09.05), Еханурова (22.09.2005 — 04.08.2006), а также предвыборную парламентскую кампанию (12.2005 — 26.03.2006). Тем не менее, невзирая на уже тогда насторожившую страну политическую составляющую — обострившееся соперничество в команде Ющенко, коррупционные скандалы, отставки его ближайших соратниц и соратников (Тимошенко, «любі друзі»), особое внимание стоит обратить на качественную составляющую первого года правления президента Ющенко. Так, некоторые эксперты и аналитики успели окрестить этот период золотым годом нереализованных возможностей ВАЮ. Основания?

На самом деле история развития многих стран подтверждает, что судить об истинных намерениях нового президента можно уже по первым ста дням его правления. Год верховной власти расставляет последние точки над «і». Это, если хотите, некий тест на профпригодность, пройти который может только подготовленный политик, претендующий на статус государст­венного деятеля. Архиважно, чтобы в багаже такого политика было четкое видение будущего страны и глубоко осознанное решение пойти на многие, в том числе и рейтинговые, потери ради воплощения государственных планов. Более того, если в момент выборов кандидат имел смелость назвать себя реформатором, то после победы на них он обязан взять на себя ответст­венность как за результаты своих, возможно, непопулярных и долгосрочных реформ, так и за собственную бездеятельность.

В первом случае в арсенале вновь избранного главы державы помимо программы и обещаний, задекларированных в пылу политической борьбы, должен быть абсолютно конкретный пакет докумен­тов — законопроектов, указов и пос­тановлений, который не на словах, а на деле может подтвердить серьезность его реформаторской позиции. Ему понадобятся также услуги профессиональной и заранее сформированной команды людей, которая в состоянии обеспечить дальнейшую реализацию реформ по всем вертикалям государственной власти. Этот список полезных президентских дел можно было бы продолжить. Однако стоит пощадить Виктора Андрееви­ча и уже где-то в этом месте поставить точку. Потому как эта отнюдь не идеальная (как многим может показаться), а вполне общепринятая в европейских странах история оказалась не о нашем президенте.

Так, доподлинно известно, что еще за полгода до Майдана Ющен­ко имел предложения от ряда отечественных и зарубежных экспертов по поводу детальной разработки законодательной базы его реформ. Более того, летом 2004-го с подобной инициативой к Ющенко обратился на тот момент руководитель аналитического департамента штаба «НУ» Анатолий Грицен­ко. Предполагалось подготовить программу «100 дней», включающую прорыв в пяти основных сферах: сельское хозяйство, энерге­тика, социалка, экономика и безопасность. Кандидату было предложено выделить 150—200 тысяч на привлечение доступных оппозиции экспертов для того, чтобы они разработали проекты законов, указов и постановлений правительства. Цель — дать старт реформам без промедления. Но Ющенко отказал. И в итоге сосредоточил усилия на боях за победу как таковую. За победой наступила пустота.

Потому стоит ли удивляться, что почти все законодательные ини­циативы сорвавшего восторженные аплодисменты Европы Ющенко (а в этот период он подал в Раду
58 законопроектов и 11 кадровых постановлений) свелись к ратификации подписываемых им международных соглашений. Верховная Рада практически единогласно про­голосовала за 40 (из 42 предложенных) законопроектов, касающихся зарубежной деятельности президента. Ющенко предложил ВР также 10 законопроектов по сфере безопасности и обороны. Восемь из них были приняты. Стоит уточнить, что, осваивая международно-оборонное направление, президент выступал исключительно в качестве парламентского проводника предложений, подготовленных редкими в его команде людьми, пришедшими в министерские кресла не с пустыми руками.

Что же касается других направлений стратегической мысли президента и его «профессиональной» команды (многие ее члены были назначены на посты, что называется, в последнюю ночь и вообще не ориентировались в проблемах доверенных им отраслей), то ее хватило аж на три (!) экономических закона. При этом все они касались вещей отнюдь не первостепенных: порядка приватизации государственного имущества, реализации и экспорта лесоматериалов, а также сроков вступления в силу некоторых законов. Сподвигся Виктор Андреевич и на один политический шаг, предложив парламентариям внести изменения в закон о статусе народных депутатов. А так­же, по данным ВР, на один «пра­вовой». Который, якобы был принят, но в базе данных нами обнаружен не был. Интересно также, что эти единичные экономические, государственные и экологические (1) новеллы Ющенко Рада, по-видимому, в силу их слишком скромных задач, никак не соотносимых с масштабом лич­ности Ющенко, не заметила и… не приняла. Ос­тавив в активе пре­зидента 49 принятых международных и обо­рон­ных законов из, как мы уже сказали, 58 представленных в 4-м созыве.

В то же время не слишком активный, точнее, слишком пассивный в законодательном поле президент считал своим долгом наступать на пятки тем, кто такую активность проявлял. С одной стороны, Ющенко внедрил в формат взаимоотношений Банковой и Грушевского практику президентских «доручень», не оговоренных законодательством, но почему-то обязательных для исполнения. (Тем самым Ющенко пытался влиять на кадровую политику Кабмина.) С другой — набил руку, оперативно ветируя законопроекты (всего за этот период — 104). Впечат­ление же, что Ющенко щадяще относился к инициативам правительства Тимо­шенко (ведь, казалось бы, 90 процентов вето выпали на долю техни­ческого Еханурова), обманчиво. Ес­ли присмотреться к датам законопроектов, вернувшихся в Раду без подписи Ющенко уже после отставки Тимо­шенко, легко обнаружить, что весомая часть из них — «хвосты», в том числе и ее Кабмина.

Если же распределить президентские вето по отраслям, что мы, собственно, и сделали, обратившись к электронной базе ВР, то можно обнаружить еще несколько интересных деталей. Так, на целый ряд законов Ющенко накладывал вето дважды, а то и трижды. Этим объясняются количественные расхождения в базе и предоставленной нам официальной информации ВР аж в 47 законов. Заметим также, что львиную долю этих документов Ющенко вернул в Раду с припиской «отменить», что, по словам экспертов ВР, не предусмотрено Конституцией. В их числе законы о статусе следо­вателей, ФГИ (Фонде государст­венного имущества), ВСК (временных следственных комиссиях ВР), об объектах приватизации, статусе города-героя Севастополя и др. Пока­зательно и то, что из общего числа заветированных Ющен­ко законов почти половина касались экономики, треть — развития социальной сферы, остальные — права, обо­ронных и гуманитарных проектов. И это при том, что сам он, как мы уже успели выяснить, практически ничего не предложил стране.

Еще одной тенденцией, проявившейся у Виктора Андреевича на этом этапе, а в дальнейшем только прогрессировавшей, стало его внимательное отношение к краткосрочным тактическим задачам, направленным на удержание рычагов власти. Так, помимо неоднократного отказа подписывать закон о ВСК, который заметно упрощал процедуру импичмента президента, Ющенко заветировал акт о законах и законодательной деятельности. Этот документ, кроме регламентации деятельности всех субъектов законодательного процесса, четко обозначает основания для применения президентом права вето. Внимание: «диктатор» Кучма четыре раза ставил крест на этом законе. «Демократ» Ющенко поставил пятый. Более того, в формате обещаний оставил законы, спо­собные в момент адаптации политической реформы и конституционного перехода к парламентско-президентской республике упорядочить систему государственного управления и полномочий всех ветвей власти. В их числе законы о президенте, ВР, Кабмине, госслуж­бе и оппозиции. В результате обещанные экономические, политические, государственные и судебные реформы завязли в пассивности верховной власти, а также в меж­доусобицах и разборках соратников по революции, занявших главные кабинеты страны. Драгоцен­ное время ушло как песок сквозь пальцы.

ВР 5-го созыва (25.05.2006 — 22.11.2007)

Выборы (29.03.06), измотавшая страну коалициада (03.2006—08.2006), кидок Мороза, Кабмин Януковича (04.08.2006—18.12. 2007), политический кризис весны 2007-го, парламентская кампания досрочных выборов в ВР… Но, несмотря на вступившую в силу политическую реформу, существенно ограничившую политический маневр президента, а также возвращение в большую политику его бывшего главного оппонента-регионала, Виктор Ющенко не чувствовал себя побежденным. Какое-то время. Количество его законодательных инициатив заметно выросло. В парламент поступил
81 законопроект ВАЮ. Из них: «международных» — 39, «экономических» — 11, «государственного строительства» — 3, «гуманитарных» — 1, «социальных» — 3, «правовых» — 8, «оборонных» — 5, «науки и культуры» — 5, «с/х» — 5.

Однако, с одной стороны, стремление «Регионов» любыми средствами сколотить конституционное большинство в парламенте, с другой — самого вдруг опомнившегося Ющенко сохранить власть, сорвали подписанные в Универсале договоренности и вывели президента на дорогу открытого противостояния с Кабинетом Януковича и антикризисной коалицией. Глава Банковой оперативно подтягивает под себя губернаторскую вертикаль. Торпедирует Раду законопроектами о местном самоуправлении и госадминистрациях, а общественность — указами, закрепляющими власть. Парламентское большинство блокирует инициативы ВАЮ. В ответ Ющенко ветирует коалиционный закон о Кабмине и предлагает парламенту свой вариант. Естественно, в пользу Банковой. Рада снова игнорирует его инициативы, преодолевает вето и публикует закон за подписью спикера Мороза. Возмущенный Ющенко начинает очередную показательную «борьбу с коррупцией». Рада демонстративно поддерживает начинания Виктора Андреевича. «Бандиты действительно должны сидеть в тюрьмах» — с издевкой цитируют Ющенко регионалы.

В то же время антикризисная коалиция перекрывает уже почти предвыборные социальные инициативы президента, касающиеся социального диалога, повышения про­житочного минимума, а также минимальной заработной платы. В ито­ге за весь пятый созыв ВР из 81 поданного президентом в зал законопроекта рассмотрела 78. Из них 57 приняты, 24 — отложены до лучших времен. Среди «отставных» оказались и заведомо непроходные законы, касающиеся Голодо­мора и уголовной ответственности за его отрицание. Ющенко теряет не только уверенность, но и необходимую ориентацию в конституционном поле — вплотную подходит к череде своих весенних указов о роспуске парламента.

При этом Виктор Андреевич успел заветировать 50 законопроек­тов, поступивших к нему на подпись. В их числе оказался целый ряд экономических законов, а также повторные законопроекты о ВСК и регламенте Верховной Ра­ды. Более того, президент не только продолжает практику написания «доручень», но и решается на более жесткий шаг: ноу-хау этого периода — указы ВАЮ, отменяющие постановления правительства. 29 постановлений Кабинета Януковича было заблокировано. И это, несмотря на принятый не в пользу Банковой закон о Кабмине и фор­мирование в стране парламентско-президентской республики. Таким образом, верховная власть сно­ва не смогла договориться об общем векторе движения государст­венной машины. Холостой ход. Хо­зяйственник Янукович жал на газ, сменив за рулем Тимошенко и Еханурова. Ющенко продолжал вальяж­но восседать рядом с ключами от замка зажигания в кармане.

Рада 6-го созыва (23.11.2007 — 28.07.2009)

Второе пришествие Тимошенко в Кабмин прошло под флагом стратегического ультиматума Ющенко. Президент, по сути, разменял премьерство Тимошенко на пакет из 12 законопроектов, направленных на концентрацию абсолютной власти в своих руках. Парадокс, но это был единственный системный проект президента Ющенко за всю его каденцию, где ему удалось взглянуть на волнующую его проблему в комплексе. Правда, в результате президент, панически не готовый делиться властью, поставил под сомнение вопрос продолжения политической реформы. Тем самым в очередной раз проигнорировав Конституцию.

Так, среди его законодательных новел оказались законы о Кабмине, государственных администрациях и местном самоуправлении, обеспечивающие президенту безраздельное влияние в исполнительной вертикали власти (напомним, по Конституции — вотчине премьера). Также был зафиксирован ряд довольно смелых предложений, касающихся усиления влияния президента в судебной вертикали и, Виктор Андреевич не мелочился, в Конституционном суде. Вполне конкретные очертания приобрели и доселе тщательно скрываемые фантазии гаранта Конституции, таки дерзнувшего подчинить Банковой силовую вертикаль. Включая внутренние войска, Национальную гвардию, спецсвязь и контрразведку. Таким образом Ющенко хотел вернуть себе полномочия Кучмы без изменения Конституции. Он жаждал барствовать, а никак не реформировать.

Понятно, что непомерно разыгравшиеся аппетиты президента вполне закономерно были нейтрализованы соответствующими амбициями премьера. Но это уже определенно другая история — с Юлией Владимировной, а не Виктором Андреевичем в главной роли. К которой мы непременно вернемся. Здесь же отметим, что Тимошенко хоть и подписала драконовское по отношению к Кабмину и ВР коалиционное соглашение, но в итоге позволила Ющенко президентский минимум — отыграть назад закон о Кабмине.

Противостояние Банковой и Грушевского усиливалось с каждым днем. Коалиция «НУ—НС» и БЮТ была обречена и в итоге развалилась. Указы о роспуске ВР, победное, но незаконное противодействие Кабмина, борьба за суды, создание виртуальной коалиции БЮТ, «НУ—НС» и БЛ, перманентные переговоры ПРиБЮТ, попытка перекроить страну и Конститу­цию на двоих, кидок Януковича, борьба за дату президентских выборов и навязчивое желание команды Ющенко распустить парламент до ухода с Банковой, дабы плавно переместиться под купол ВР…

Все это критичское для страны время парламент, ставший заложником противостояния двух центров власти, а также периодически атакуемый оппозицией, откровенно буксует. Если обратиться к голой статистике, то за два пос­ледних года герой нашего повествования стал автором 105 законопроектов: 45 «международных» — из них принято 38, 15 «экономических» — принято три, шести «государственного строительства» — принято три, 13 «развития отраслей» — принято три, шести «социальных» — принято четыре, 14 «пра­вовых» — принято два, шести «оборонных» — принято два. Та­ким образом, из 105 президентских законопроектов принято всего 55.

При этом заметим, за бортом остались не только авторитарные поползновения Ющенко, но и его редкие порывы, связанные с желанием побороться с кризисом. Так, Ра­да заблокировала инициативы ВАЮ, касающиеся внесения изменений в закон о НБУ, страхования, порядка кредитования и пр. По дан­ным ВР, из 27 законопроектов, определенных Ющенко как первоочередные для принятия на последней 4-ой сессии ВР 6-го созыва, было про­голосовано всего пять. В ситуа­ции, когда отсутствует диалог между президентом, премьером и парла­ментом, сыгравший в этом не последнюю роль Ющенко объективно оказался не в состоянии продвинуться ни на «крок» на пути декларируемой им борьбы с кризисом.

Впрочем, дорога оказалась заказана и Тимошенко, который год «прорывающейся к справедливости». 50 перекрестных вето наложил президент на экономические, социальные и правовые инициативы шатающейся коалиции. В сентябре прошлого года обороняющийся от ПРиБЮТ Ющенко ветировал весь «изюм» мегапартнеров, ограничивших президентские полномочия. Законы о ВСК, об организации и порядке деятельности ВР, а также внесение изменений в закон о полномочиях КСУ в нарушение всех существующих норм президент вообще не подписал. Более того, своими указами он запретил 34 постановления второго правительства Тимошенко, что стало своеобразным рекордом.

К тому же Банковая продолжает стабильно обвинять премьера в лоббизме выгодных Кабмину и ее политической силе законов. Но никак не страдающему от экономического кризиса государству. Один из последних аргументов — Бюджетный кодекс, заветированный Ющенко. Кстати, специалисты ВР высоко оценили предложения президента, сделав упор на то, что кабминовские законопроекты часто хромают на обе ноги. Особенно в период выборов. Правда, здесь же рассказали кучу историй о том, как и в президентской истории всегда более актуален политический аспект, а не правовой. Потому, уточняют специалисты, Тимошенко вполне заслуженно обвиняет Банковую в желании навредить Кабмину. Ее свежий аргумент: вето президента на закон о финансировании Евро-2012. Как говорится, зуб за зуб. Только страна-то здесь при чем?

Некоторые выводы

Уже сегодня можно констатировать, что президент в парламентско-президентской Украине стал неотъемлемой частью законотворческого процесса. С одной стороны, за ним сохраняется право законодательной инициативы, с другой — право вето. При этом не будем забывать, что выборы президента и парламента разведены во времени. Потому вполне прогнозируема ситуация, когда большинство в Раде сформируют политические силы, далекие от общественных и политических предпочтений президента. И, согласно КУ, это коалиционное большинство, избрав Кабмин и премьера, законодательно должно обеспечить реализацию программы Кабинета министров. Заметьте, не президента.

Что в остатке? Президент со своей программой и законопроектами. Но без поддержки Рады. Правительство со своей программой. Но без поддержки президента, готового в любой момент заветировать любую законодательную инициативу Кабмина. Выход? Преодолеть вето. Только конституционным большинством в 300 голосов. Реально ли это при сегодняшнем политическом раскладе и де-факто не существующей коалиции? Нереально. Значит надо привлекать оппонентов. А это в украинской действительности классифицируется исключительно как заговор. Тот же Ющенко перманентно пользовался таким определением, пытаясь влиять на ход кулуарных переговоров ПРиБЮТ. Но ведь именно из этой несовершенной точки законодательства и растут ноги подобных, как любят сегодня говорить, неприродных союзов. Иначе — государственная машина пробуксовывает. Ветви власти действуют обособленно. Ничья программа не выполняется. Парламент становится заложником нескончаемого состязания президента, премьера и оппозиции.

Некоторые эксперты убеждены, что устранить эту проблему в Конституции можно только путем понижения барьера преодоления вето до 226—250 голосов. Они же указывают на то, что даже в известной Конституции ПРиБЮТ великие юристы Медведчука не учли этой тонкой детали. И запрограммированные там автоматические 226 голосов для партии-победителя, к примеру, БЮТ, в любом случае не решают проблемы при президенте Януковиче. У которого тоже в кармане будет вето и своя программа. И наоборот.

Другие близкие к юридической науке собеседники «ЗН» апеллируют к западноевропейскому опы­ту и предлагают кардинальную меру. «Коль уж у нас президент не яв­ляется главой исполнительной власти, то зачем вообще наделять его правом законодательной инициативы? — спрашивают они. — Пусть гарант и гарантирует соблюдение Конституции в стране, определяет внешнюю политику и безопасность, однако не мешает правительству и коалиции реализовывать свою экономическую програм­му. А наоборот, будет стратегически заинтересован в ее поддержке».

Есть и третьи, призывающие к не менее радикальным шагам, правда, в противоположном направлении. Они за то, чтобы сделать президента главой исполнительной власти и возложить на него всю полноту ответственности за происходящее в стране. Начиная от формирования Кабмина и заканчивая утверждением политической и законодательной стратегии реформ. С правом вето, с правом законодательной инициативы, с правом на поддержку ВР.

Однако какой бы из вариантов в итоге не стал для Украины реаль­ностью (иначе она просто не сможет развиваться), эксперты настаивают на бережном отношении к Конституции и скрупулезном уточнении всех необходимых нюансов продолжения политической реформы. Они убеждены также в необходимости обязательного принятия законов о президенте, регла­менте ВР (тот, что недавно «протянули» в парламенте, преодолев очередное президентское вето, не в счет), законодательстве, государст­венной службе и оппозиции. Для того чтобы раз и навсегда сбалансировать систему государственного управления и четко выписать круг полномочий и оснований для их реализации всех ветвей власти.

Только тогда гарант Конститу­ции под любой фамилией будет вынужден писать внятные рекомендации к ветированным законам, если того потребует закон, а не обставлять свое решение фразами с потолка или, того хуже, вообще оставлять документ без подписи. Он будет вынужден также увязывать свои запретительные действия не собственными предвыборными обещаниями, а с правовой, общественной и государст­венной необходимостью. Ему придется давать «зеленый» стратегическим экономическим законам без оглядки на интересы и пожелания собственных спонсоров. Как то происходит сегодня.

…На самом деле все это законодательные маяки, на которые при­дется обратить внимание уже новому президенту. О его успехах (неуспехах) журналистам и экспертам еще только предстоит сказать свое слово. Однако уже сегодня можно утверждать, что у нового хозяина (хозяйки) Банковой вряд ли будет столько возможнос­тей перезагрузить страну, сколько их было у Ющенко. Не тот политический коленкор. Тогда же в 2004-м, испуганная революцией Верховная Рада склонила голову перед лидером Майдана и дружно нажимала на кнопки пультов для голосования. Давний враг большинства заседающих в ВР четвертого созыва Юлия Тимошенко была назначена премьером
375 (!) голосами. Такое политичес­кое единодушие стало абсолютным рекордом для украинского пар­ламен­та. Более того, в искренность намерений новой власти поверили даже отцы-основатели обесточенной и вытесненной (за линию государственной границы в том числе) оппозиции. Желая сохранить свободу и бизнес, госпо­да всеми правдами и неправдами прокладывали тайные тропы к всемогущему лидеру Майдана. Народ тем временем ждал, когда бандиты сядут, коррупция исчезнет, реформы состоятся, а он наконец-то заживет по-человечески.

Но Ющенко проявил полную индифферентность к происходящему внутри им же обнадеженной страны. Пиар, а не реформы стали его коньком. Официальные приемы, международные конференции, выступления на самых престижных политических и общественных площадках Европы... Принимая ухаживания восхищенной публики, Ющенко настаивал на продолжении банкета. При этом абсолютно не задумываясь, что всего лишь через год — после вступления в силу политической реформы 2006 года — он потеряет часть полномочий, а значит, и исключительные возможности заложить устойчивые основы для реализации своей предвыборной программы, а также балансировки системы государственной власти.

Тем не менее, сохранив в своих руках стратегический законодательный ресурс (право вето и законодательной инициативы), третий украинский президент не сумел им распорядиться. Ни в идеальных условиях своего первого «золотого года» правления, ни позднее, разменяв перспективу страны на борьбу за полномочия. Чем, собственно, и будет отмечен в новейшей украинской истории.